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Política da Alemanha

Federalismo dinâmico e cooperativo

Como vimos antes, as estruturas federativas normativas funcionam diferentemente na prática política.

Elas foram sendo modificadas e trocadas durante as últimas décadas por estruturas de cooperação intensiva, por redes formais e informais de coordenação, negociação e intercâmbio administrativo entre diferentes níveis de governo.

Para se ter uma visão global a respeito da importância relativa dos diferentes atores federais, é necessário antes interpretar alguns dados quantitativos.

Tabela 6: Distribuição das despesas públicas na RFA, 1970-1992
(em bilhões de DM, em % do total e em % do PIB)
  Despesa
federais
Despesas
estaduais
Despesas
Municipais
Total
orçamentos
públicos
DM % PIB DM % % %
PIB
DM % %
PIB
DM %
PIB
1970 88 32 13 77 28 11 56 20,9 81 271 40
1975 160 30 16 146 28 14 101 19 10 527 51
1980 218 29 15 209 28 14 146 20 10 744 51
1985 260 29 14 243 27 13 163 18 9 906 50
1990 311 38 13 300 37 12 210 19 9 1124 46
1992 431 27 16 434 27 16 312 19 11 1609 58
Nota: O total dos orçamentos públicos inclui despesas federais para seguro social e outros;
As cifras de 1992 incluem as despesas dos estados (85.1) e dos municípios (63.0) da
Alemanha Oriental.
Fontes: Deutsche Bundesbank, Monatsberichte (vários) e Statistisches Bundesamt, Statistisches
Jahrbuch 1993 (Wiesbaden, 1993).

Federalismo e finanças públicas

A proporção total doas despesas públicas nos diferentes níveis de governo, permaneceu relativamente estável desde a Segunda Guerra Mundial.

Entre 1970 y 1992 observa-se de modo muito significativo que os orçamentos públicos totais (o "estado") aumentou a sua participação de 40,1% para 46,5% (1990), até 58% (1992) do PIB.

A participação federal entre 1970 e 1992 oscilou entre 12,9% e 15,6% do PIB.

E diminuiu de 32,4% para 26,8% dos orçamentos públicos totais (vide a tabela 6).

As despesas estatais no mesmo período aumentaram de 11,4% para 15,7% do PIB, enquanto a sua participação nas despesas totais permanece bastante estável (26,6% - 28,5%).

Os municípios aumentaram gradualmente as suas despesas de 8,4% para 9,9% do PIB entre 1970 e 1980, para depois cair de novo ao 8,7% do PIB no ano 199024.

Em 1992 as despesas municipais atingiram um nível de 11,3% do PIB, sem terem mudado a sua participação nos orçamentos públicos de modo significativo durante o período inteiro (18.0% - 20.9%).

Muito mais significativa do que a sua participação nas despesas, contudo, é a sua participação nas despesas de investimentos.

No ano 1990, por exemplo, 50,2 (43%) dos 118,9 bilhões de DM gastos nos orçamentos públicos para investimentos foram despendidos pelos municípios, 38,3 bilhões de DM (32%) pelos estados e 30,4 bilhões de Dm (25%) pelo Bund (Statistisches Bundesamt, 1993: 542).

A partir dos anos setenta ocorre uma mudança abrupta nas finanças públicas.

Devido à mencionada reforma financeira de 1969, são as receitas tributárias comuns as que cresceram de modo particularmente acelerado.

A partir dos anos oitenta, perto de 72% das receitas tributárias totais foram receitas tributárias comuns (1960: 37,6%), as quais estão sendo distribuídas entre os diferentes níveis de governo de acordo com porcentagens fixadas pela lei.

É o nível federal (Bund) o que mais perde em influência.

A elevada porcentagem de suas receitas tributárias próprias (42,1%) no ano 1960 caiu para 12% em 1990 e para 14,4% em 1992.

Também caíram as porcentagens das receitas tributárias próprias dos estados (pouco) e dos municípios (significativamente) entre 1960 e 1992.

Tabela 7: Receitas tributárias disponíveis, 1960-1992
(em bilhões de DM e em % do total)
    1960 1970 1980 1990 1991 1992
Bund DM 36594 83705 177542 261832 321334 356849
  % 54,9 54,9 48,7 47,7 48,6 48,8
Estados DM 20396 50482 125474 191267 224321 247363
  % 30,6 33,1 34,4 34,8 33,9 33,8
Cidades DM 9637 18240 51299 74624 84633 93417
  % 14,5 12,0 14,1 13,6 12,8 12,8
Outros (CEE) DM 0 0 10620 21383 31494 34202
  % 0 0 2,9 3,9 4,8 4,7
Total DM 66627 152427 364935 549106 661782 731831
  % 100 100 100 100 100 100
Fonte: Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 1993

É necessário comparar estes dados e tendências com os dados da tabela 7, os quais apresentam as receitas tributárias reais e disponíveis, quer dizer, depois da distribuição e redistribuição das diferentes receitas tributárias entre os três diferentes níveis de governo (vide tabela 8).

É mais uma vez evidente que existe uma perda relativa na importância do nível federal, o qual recebe, não obstante, ainda 48,% das receitas tributárias totais.

Os estados aumentaram a sua porcentagem para o 33,8% destas receitas, enquanto os municípios perderam algo de sua participação, a qual diminuiu de 14,5% no ano 1960 para 12,8% em 1992. Em síntese, o sistema de transferências intergovernamentais, na Alemanha, tenta desconectar a tributação dos diversos níveis de governo.

Embora existam receitas tributárias próprias e exclusivas nestes níveis, como já foi dito anteriormente, tentou-se concentrar a tributação maciça num nível suprafederal para depois poder redistribuir as receitas.

Este mecanismo apresenta algumas vantagens.

Por um lado, este supra-nível permite que o sistema tributário tenha uma certa flexibilidade para canalizar recursos aos diferentes níveis de governo, de acordo com critérios fixados a partir de considerações econômicas e políticas.

Por outro lado, dadas as opções para os governos estaduais intervirem na respectiva legislação (através do Bundesrat), este instrumento financeiro pode ser utilizado apenas depois de numerosas negociações entre os diferentes níveis afetados.

O federalismo, então, não garante apenas um certo consenso político sobre estas modalidades financeiras essenciais, como também lhes confere uma praticidade importante, justamente agora, em que é necessário buscar novas soluções para organizar transferências maciças de recursos do oeste para o leste da Alemanha.

Uma segunda dimensão é a compensação financeira horizontal, que serve como medida redistributiva em favor dos estados com baixos rendimentos tributários.

Os estados que pagam por estas compensações normalmente são Hamburgo, Renânia do Norte -Vestfália, Baviera, Baden-Württemberg e Hessen; os estados dependentes das compensações são Berlim, Sarre, Bremen, Baixa Saxônia, Renânia Palatinado e os novos estados da Alemanha oriental.

Adicionalmente, a federação, de acordo com ao artigo 107, 2 GG, outorga transferências complementares aos estados com pouca receita.

No ano 1997 estas compensações financeiras tinham - cada uma - um volume de 12 bilhões de DM25, distribuindo do seguinte modo (em bilhões de DM):

- Estados doadores: Hessen (3,2); Renânia do Norte-Vestfália (3,1); Baviera(2,9); Baden-Württemberg (2,5); Hamburgo (0,5); Schleswig-Holstein (0,4).

- Estados receptores: Berlim (4,4); Saxônia (2,0); Saxônia-Anhalt (1,2); Turíngia (1,1); Brandemburgo (1,0); Mecklemburgo-Pomerânia Ocidental (0,9); Bremen (0,6); Baixa Saxônia (0,6); Sarre (0,2); y Renânia Palatinado (0,2).

Os efeitos, em termos de uma distribuição igualitária, são bastante significativos.

Outro efeito do sistema fiscal descentralizado sem dúvida foi o da contribuição a um dos mandatos da Lei Fundamental: equilibrando os níveis de vida nas diferentes partes da Alemanha.

Como já o demostrou a tabela 3, não hás grandes diferenças no PIB per capita, salvo no caso dos cinco novos estados alemães, onde o PIB per capita oscila entre 8.365 e 11.526 dólares (1992), enquanto o resto dos estados tem um PIB per capita de ao redor de 25.000 dólares.

Para a RFA inteira, o PIB per capita é de 21.910 dólares (1992).

Não obstante, durante a recessão dos últimos anos apresentaram-se desequilíbrios significativos na distribuição do desemprego e no crescimento econômico da Alemanha ocidental e oriental, sendo este muito mais elevado recentemente (e em perspectiva) nos novos estados.

Tarefas comuns e colaboração intergovernamental

A reforma financeira de 1969 é definitivamente o signo mais óbvio da mudança política e econômica do sistema federal alemão.

O contexto no qual foi promulgada essa reforma integral foi a crise econômica de 1967/8, que interrompeu o crescimento favorável e constante, que vinha ocorrendo após a Segunda Guerra Mundial.

Durante o manejo da crise, o governo federal decidiu gradualmente controlar as despesas públicas nos diferentes níveis de governo, mas, em particular, no nível local (Benz 1987: 471-2).

A discussão ocorreu, além do mais, num ambiente relativamente turbulento e politizado, dados os movimentos estudantis e a mudança de governo.

A reforma financeira de 1969 (c.f.Heußermann: 92-=96) deu origem a uma redistribuição das receitas provenientes de impostos e das áreas de autoridade e de tarefas compartilhadas entre o governo federal, os estados e os municípios.

A constituição foi emendada com a finalidade de que o governo se envolvesse no planejamento e na tomada de decisões concernentes às tarefas comunitárias, em troca do que este também interviria em seu funcionamento.

As áreas de construções universitárias, medidas no campo agrário e produção das economias regionais, também foram consideradas tarefas comunitárias.

Adicionalmente, as áreas de construção de estradas, financiamento de hospitais (que desde então foi excluída) e o desenvolvimento urbano, foram regulamentadas mediante leis independentes até 1971, de modo tal que foi estabelecida uma rede de tomada de decisões e de financiamento entre os três níveis.

O objetivo era que a expansão da infra-estrutura deixe de ser um produto derivado incidentalmente das decisões de investimento dos municípios (e províncias), ou seja, homogeneizar e intensificar a cooperação vertical.

Os municípios comunicam as suas necessidades de subsídios financeiros ao governo estadual.

Este elabora uma aplicação estadual, sobre a qual uma entidade de planejamento, composto por representantes federais e estaduais em igual número, delibera.

A comissão de planejamento conjunto realiza, logo, a distribuição dos montantes, que se dividem eqüitativamente entre o governo federal e o estadual (metade para cada um), ou entre o governo federal, o estadual e o municipal (um terço para cada um).

Neste estrutura do federalismo nenhum dos três níveis pode tomar uma decisão sozinho, pelo contrário, o acordo mútuo é necessário para a tomada de decisões.

A transferência de recursos para a construção viária e urbana organiza-se de modo similar.

A reforma financeira também causou mudanças na distribuição dos impostos entre o governo federal, os estaduais e os municipais, integrando aos municípios num "sistema conjunto de contribuições" com o governo federal e os estados.

A mudança mais importante foi que os municípios tiveram que entregar 14 15% dos impostos empresariais locais, que, até o momento tinham sido exclusivamente municipais, ao governo federal e aos estados.

Em troca, permitiu-se-lhes reterem 14% (agora 15%) das receitas de impostos como receita local, o que até então tinha sido dividido somente entre os governo federal e os estados (vide tabela 2).

A partir desta reforma, o único imposto que é de receita exclusivamente municipal é o imposto territorial (sobre a propriedade imobiliária), mas isso apenas significa ao redor de 10% do total do imposto de renda.

As receitas municipais estão, portanto, intimamente ligados aos do governo federal.

Além disso, mudou a forma de complementar as receitas municipais através das transferências federais e estaduais, as quais constituem, como já dissemos (vide tabela 5), uma parte importante dos orçamentos municipais.

A regulamentação correspondente às transferências gerais do governo para os municípios difere de um estado a outro; não há uma regulamentação federal uniforme.

Podem-se distinguir quatro tipos de transferências governamentais para os municípios (Häußermann 1991: 94-96):

- As transferências gerais dos estados, transferidas segundo uma proporção legalmente estipulada sobre as receitas provenientes de impostos, de acordo com uma fórmula que relaciona o número de habitantes e o rendimento dos impostos locais;

- As transferências dos estados, apropriadas para propósitos específicos, e também ligadas às receitas provenientes de impostos;

- As transferências federais para despesas municipais de capital, de acordo com a perspectiva de programas e leis adotadas em conjunto pelo governo federal e pelos estados;

- As transferências adicionais dos estados, apropriadas para despesas de capital e definidas como casos individuais, a pedido dos municípios.

As transferências gerais são pagas pelos estados em base às leis respectivas.

Seu montante depende da receita proveniente de impostos e sua proporção de 42 impostos estaduais é definida a cada ano em negociações entre os governos estaduais e os municípios.

Estes são livres para decidir sobre o seu uso.

As transferências geralmente servem ao propósito de assegurar de modo geral o cumprimento das tarefas, reduzir as diferenças na capacidade tributária entre os municípios e financiar as funções centrais dos municípios maiores.

Este último mecanismo, muito elaborado e sofisticado, por exemplo no caso de Baden-Württemberg é chamado compensação financeira horizontal, e tenta prover transferências específicas para compensar receitas tributárias diferentes nos diversos municípios.

Na prática estas "transferências redistributivas" dãose através de um fundo de compensação financeira, composto (outra vez o caso de Baden-Württemberg) por uma porcentagem fixa (23%) da participação estadual nas receitas tributárias comuns, mais uma porção cobrada aos municípios e províncias.

Exata última porção diferencia-se de acordo coma potência tributária, ou seja, os municípios com menores receitas tributárias contribuem menos e recebem transferências maiores através do fundo.

As transferências estaduais apropriadas para despesas correntes são usadas para financiar as tarefas e funções federais "delegadas" aos municípios.

Isto aplica-se, p.ex., a alguns dos custos envolvidos nos serviços sociais, cujo montante é estipulado por lei federal, e na manutenção do sistemas viário e das escolas municipais.

O anterior, portanto, resulta num co-financiamento das tarefas obrigatórias.

As transferências apropriadas aos municípios para investimentos, por outro lado, não se transferem em base a regras fixas, mas de acordo com decisões individuais, dentro de uma programação de promoções.

Estas transferências são direcionadas para estimular os municípios a realizar certos investimentos, que não poderiam ou quereriam realizar sem estes subsídios.

Deste modo, estes subsídios controlam o comportamento de investimentos dos municípios, particularmente na área das tarefas voluntárias.

Neste caso, uma parte do custo da inversão é coberta.

Os municípios recebem subsídios para investimentos do governo federal naquelas áreas de responsabilidade para as quais foram promulgadas leis especiais no decurso da reforma financeira, a partir de 1969.

Aproximadamente a metade das transferências do governo federal dirigem-se ao financiamento de sistemas de transportes, como ruas principais e meios de transporte coletivo local.

No caso de todos os subsídios de investimento do governo federal, o estado deve proporcionar verbas adicionais para que os municípios tenham que arcar apenas com um terço das despesas de investimento.

Os subsídios pagos pelos governos federal e estadual para investimentos no transporte cobriram até perto de 90% dos custos, e foram excessivamente elevados.

Isto explica o fato de que o investimento em transporte de grande escala continua sendo de incumbência municipal, mesmo em períodos em que as receitas municipais são drasticamente reduzidos, um deliberado efeito contra-cíclico de políticas de gastos durante as crises econômicas.

Além destes subsídios de investimento, também existem, legalmente estipulados pelo governo federal, programas especiais para promover a atividade econômica através, p.ex., de investimentos na modernização ou no desenvolvimento urbano, sujeitos à situação econômica em geral.

Estes programas estão especialmente destinados a incentivar os municípios para que adotem um modelo de despesas retroativo, através de restituições da maior participação dos custos do capital.

Estes programas são financeiramente atrativos para os municípios, mas o planejamento das prioridades que contêm pode não estar ligado às suas respectivas prioridades e necessidades (Häußermann 1991: 94-95).

Federalismo cooperativo entre o Bund e os estados

As reformas do federalismo alemão, motivadas nas últimas décadas pelo princípio da homogeneização dos níveis de vida e o do keynesianismo global, não resultaram numa recentralização do sistema federal.

Não se observa um processo em direção de um federalismo de responsabilidade separada.

Com base numa consolidação da autonomia dos estados, observa-se, antes, uma clara tendência para um federalismo de intensa cooperação.

As formas de cooperação, não obstante as estruturas legislativas, executivas e financeiras estarem interligadas, são muito diversificadas e diferem em intensidade e duração.

Rudzio (1991: 353) define quatro níveis de cooperação entre os estados e o Bund27: - Os estados, em primeiro nível, podem participar não apenas do processo legislativo e executivo através do Bundestag e das representações estaduais na capital federal, mas também podem observar e influenciar diretamente o conteúdo e o impacto das "tarefas comuns".

Os estados participam em conselhos de coordenação orçamentária e de programação financeira (p.ex., programas de investimento etc.).

Outrossim, podem influenciar as políticas defronte aos diferentes estados.

- Um segundo nível consiste na coordenação dos chefes de governo dos estados.

Embora as conferências dos primeiros-ministros ou dos ministros setoriais estaduais tenham caráter informal, na prática tomam-se decisões coordenadas, que se integram às vias oficiais de bastante peso político.

Assim, coordenaram-se planos para o financiamento dos hospitais, planos para a homogeneização da educação escolar e universitária e planos políticos para estandardizar o emprego público, protegendo-o de funcionários "anticonstitucionais".

- Um terceiro nível e aquele da coordenação e cooperação sub-ministerial.

Ele consiste de diferentes formas de conselhos, grupos de colaboração, comissões ou conferências gerais ou estaduais.

O importante nestes grêmios é que neles se reúnem altos funcionários públicos, num ambiente de trabalho, para preparar decisões políticas, projetos de lei, estimar seus impactos e seu potencial de execução.

- O quarto nível tem caráter específico.

Nos chamados conselhos de planejamento federal/estadual não estão presentes apenas funcionários públicos, mas também consultores externos e peritos setoriais.

Um exemplo clássico é o conselho das ciências, fundado em 1957, que tem a função de recomendar o uso dos fundos para a promoção das diferentes áreas científicas.

Além de os seis representantes da federação e de os sete dos estados federados, tem como membros 16 representantes das universidades e centros de pesquisa, e 6 representantes dos setores industrial e social.

Outro exemplo é o conselho de planejamento financeira ou o conselho de conjuntura econômica, nos quais também há representantes dos municípios (Laufer 1992: 1992-199).

Paralelamente a estas estruturas de cooperação e ao "entrelaçamento das políticas" (Scharpf/Reißert/Schnabel 1976), observa-se uma coordenação autônoma dos estados entre si mesmos.

Na prática, apresentam-se os mesmos tipos de conselhos mencionados, salvo a presença do Bund.

Estes são grêmios interestaduais ou interministeriais ou de trabalho coordenado que servem para homogeneizar posições setoriais - ou como no caso atual, de diferentes pesos políticos no Bundestag e no Bundesrat - posições políticas frente ao governo federal.

Como já mencionamos anteriormente, já tinham ocorrido neste nível os primeiros contatos entre as duas Alemanhas antes da unificação.

Os estados ocidentais colaboraram tão intensamente com os orientais que não apenas se deu um fluxo de recursos financeiros e humanos, mas também uma contribuição específica dos respectivos sistemas políticos 46 institucionais de oeste para leste28, particularmente notável nas recentes constituições estaduais e municipais da Alemanha oriental.

Desafios e críticas ao modelo

Faz alguns anos que há uma forte crítica do modelo atual do federalismo alemão.

Não são apenas as preocupações relacionadas com os "custos da unificação", mas também as críticas por parte de representantes políticos dos empresários e de especialistas acadêmicos, que vão muito além. Discutem-se (vide p.ex.Leicht 1997, Herz 1998, Spahn, Paul Bernd/Föttinger, Wolfgang 1997: 243-247) os efeitos negativos do sistema sobre a competitividade econômica e política, e uma nova distribuição de competências entre as autoridades federais, para melhorar a eficiência do sistema.

Existem seis preocupações centrais no debate recente:

- Falta de uma autonomia mais ampla com respeito aos impostos dos estados.

A idéia é que dentro das novas estruturas européias, as entidades sub-nacionais (especialmente os estados) deveriam ter mais flexibilidade no manejo de suas políticas econômicas e sociais.

- Havia nas últimas décadas uma excessiva transferência de competências legislativas em nível do Bund, com um efeito negativo quanto à dita subsidiariedade destes temas.

- Além de um controle mútuo entre o Bundestag e o Bundesrat, há hoje em dia opções demais para a politização, e muitos atrasos de processos legislativos através do Bundesrat, com despesas públicas desnecessárias.

- Em lugar de incentivar uma clara divisão de competências para as entidades federais, deu-se uma paulatina erosão das mesmas, principalmente através de mecanismos de financiamentos misto de tarefas e investimentos.

Excessiva preocupação de igualdade no sistema redistributivo.

Em lugar de fomentar a criatividade e a iniciativa subnacionais, o sistema, compensando as entidades federais em casos de baixas receitas tributárias, tendem antes a limitar a eficiência, a eficácia, a competitividade e a mobilização de recursos próprios.

Sobretudo transferências por parte do Bund tendem a prover desincentivos para a disciplina fiscal em nível estadual.

- Excessiva preocupação com a homogeneidade das condições de vida.

O sistema redistributivo chegou a uma complexidade tal que o cidadão muitas vezes não pode detectar nem avaliar qual nível de governo está prestando serviços na prática, e como estão sendo utilizados as contribuições tributárias.

Não se utilizam flexivelmente (tal como em muitas outras federações) combinações de políticas tributárias e serviços sub-nacionais segundo preferências articuladas em nível local ("benefit-tax-link"), subtilizando desse jeito opções e oportunidades de controle fiscal e de desenvolvimento nacional.

É interessante que estas mesmas discussões surjam ao mesmo tempo nos três níveis de governo e em todos os partidos políticos, fortalecendo, assim, provavelmente, processo políticos consensuais, tão conhecidos na vida política da Alemanha, para tratar o tema.

Embora sejam críticas profundas, é provável, além disso, que o mesmo sistema federal incentiva essas políticas de consenso na busca de reformas apropriadas.

Resumo e conclusões

O atual sistema federal da RFA explica-se através de suas raízes e características históricas.

A luta pela hegemonia política no século XIX, entre o estado nacional fragmentado e os Länder (estados), ou seja, as entidades "sub-nacionais", teve um efeito decisivo e estruturador.

Esta luta foi finalmente 48 definida, depois de muitas rupturas institucionais, devido à revolução de março de 1848, também no contexto específico de um desenvolvimento econômico tardio, em favor doe estados, depois de 1870/71.

Após a Primeira Guerra Mundial deu-se uma mudança total na República de Weimar, quando os estados foram gradualmente perdendo a sua autonomia, até desaparecerem completamente nos primeiros meses do IIIº Reich (1933).

Existe uma longa história paralela de autogestão local, especialmente nos municípios alemães.

Na época feudal já existiam municípios independentes, sobretudo quanto ao seu poder econômico e quanto ao fracionamento da classe aristocrática nos territórios alemães.

A situação dos municípios mudou particularmente na Prússia, através da reforma municipal do ano 1808.

Suas principais características foram: integração dos municípios num sistema administrativo de controle mútuo, reforma da propriedade da terra, conferindolhes estabilidade e segurança nos direitos de propriedade) e integração da classe empresarial na autogestão municipal.

A reforma teve efeitos positivos para o estabelecimento de círculos locais de produção e intercâmbio, beneficiando não Apenas os municípios em termos financeiros, mas também os setores sociais.

É importante recapitular o desenho do sistema federal da RFA, depois da Segunda Guerra Mundial.

Entre 1945 e 1948, o debate sobre a futura estrutura política e econômica viu-se refletido nas sessões do Conselho Parlamentar.

Este foi fortemente influenciado por intervenções das potências vencedoras (EUA, Reino Unido, França e União Soviética), que destacaram não apenas as preocupações e os interesses econômicos e estratégicos, mas também seus próprios sistemas políticos.

Entre as alternativas propostas de um "estado federal" e uma "federação de estados", o Conselho Parlamentar optou por um sistema intermediário que, supostamente, evitaria as desvantagens dos dois, procurando combinar seus respectivos benefícios.

O federalismo alemão caracterizou-se desde então por conta com três níveis político-administrativos claramente definidos: o nível do Bund (federal), dos Länder (estadual) e o nível dos municípios/províncias.

Os três níveis, cada um deles com competências legislativas e executivas específicas, conferem ao 49 sistema federal uma alta flexibilidade e dinamismo próprio, assegurando também uma competitividade política e econômica.

Na prática parlamentar e política da RFA (em nível federal) das últimas décadas, desenvolveu-se uma divisão clara entre as diferentes funções do Bundestag, do parlamento alemão: enquanto a maioria parlamentar que escolhe o chefe do governo (o chanceler federal) concentra-se em suas atividades e funções de eleição e legislação, a minoria parlamentar, a oposição, orienta-se para as funções de controle e articulação.

Não existe, pois, uma simples polarização entre parlamento e governo, mas um dualismo dinâmico entre uma maioria e uma minoria parlamentar, um dualismo governo - oposição.

A(s) maioria(s) protege(m) seu(s) governos, enquanto a oposição cumpre amplamente com a função do parlamentarismo liberal, através de diferentes intervenções e interpelações parlamentares.

O Bundesrat, como órgão de representação estadual, exerce uma função de contrapeso político ao governo federal.

Participa do processo legislativo em nível da federação em áreas definidas.

Dado um ritmo diferente em sua composição ao das eleições federais, podem surgir maiorias opostas ao governo.

Não obstante, e como é muito típico do parlamentarismo alemão, o partido opositor usa raramente este poder, antes, busca compromissos seletivos que lhe permitam apresentar-se como alternativa ao governo.

Combinam-se aqui de forma construtiva o princípio da concorrência partidária e o princípio da concordância do federalismo.

Embora o Bundestag tenha seus limites para influenciar ativamente a política nacional, revertendo as decisões do Bund, parece ser difícil para qualquer governo nacional manejar políticas nacionais contra o voto do Bundesrat.

As estruturas de negociação existentes facilitam a cooperação, dando incentivos a compromissos políticos.

As concepções do Conselho Parlamentar basearam-se na qualidade "estatal" dos estados federados, conferindo-lhes amplas competências para cumprir as suas tarefas de modo relativamente autônomo em relação ao nível federal do Bund.

Contudo, o parlamento estadual, apesar de suas possibilidades de influenciar indiretamente seus representantes perante o Bundesrat, tem poucas faculdades e pouca flexibilidade legislativa.

Além disso, em assuntos críticos, o direito federal prevalece sobre o direito estadual.

Só em áreas selecionadas, este pode realmente tomar decisões substanciais: na legislação concorrente pode tomar a iniciativa legislativa quando o Bund não o fizer, enquanto que na legislação básica do Bund pode preencher o vazio deixado pelo Bund.

Muito mais importantes que as funções legislativas em nível estadual são as funções e faculdades executivas.

A administração estadual constitui, essencialmente, a coluna vertebral da administração alemã.

Há também instâncias intermediárias de controle, coordenação e homogeneização e de consulta entre o nível estadual e o municipal (os "governos regionais").

Formalizados como terceiro nível autônomo, os municípios têm garantida a autogestão no artigo 28 da Lei Fundamental.

Em nível político municipal/provincial, apresenta-se uma função dupla: por um lado, a de representação direta e participação democrática; pelo outro, a execução não apenas das políticas municipais, mas também estaduais e federais.

O desafio para as instituições locais foi a de tornar compatíveis ambos objetivos, combinando a efetividade representativa democrática com medidas de eficiência administrativa.

Apesar dos cinco tipos principais de constituições municipais, têm uma característica comum: o órgão central é o "parlamento municipal/provincial", denominado "assembléia comunal" ou "conselho comunal" e composto por representantes democraticamente, com opção de reeleição.

Há três críticas da autogestão municipal:

1) a política em nível municipal profissionaliza-se cada vez mais, limitando as possibilidades de participação efetiva da comunidade.

As decisões municipais são restritas a um grupo altamente profissionalizado e envolvido na administração local, limitando assim o impacto do trabalho dos representantes eleitos até chegar a níveis subóptimos em termos de controle democrático.

2) Para poder cumprir eficaz e satisfatoriamente com uma multidão de tarefas municipais ocorreu um processo acelerado de reformas territoriais e administrativas, sobretudo nos municípios menores, durante os anos 60 e 70, tendo outro impacto negativo sobre as estruturas participativas locais.

As reformas municipais postas em marcha com base num processo de crescimento econômico homogeneizaram as relações entre estes níveis e, finalmente, abriram o âmbito local para os níveis estaduais e nacionais.

Desse modo desenvolveram-se interdependências na divisão de tarefas e responsabilidades, limitando a autonomia local.

3) Os municípios perderam e/ou diversificaram sua autonomia financeira.

Critica-se que os municípios, sobretudo após as mencionadas reformas institucionais, mantenham relações interdependentes que os fazem perder controle sobre os seus recursos financeiros.

Apesar das características das finanças públicas e da autonomia fiscal em que se baseia o funcionamento do sistema, é importante sublinhar a dinâmica das redes formais e informais que configuram o federalismo cooperativo com traços de uma coordenação político-institucional vertical e horizontal (entrelaçamento de políticas) entre os três diferentes níveis.

São estes traços os que afetam e mudam gradualmente a estrutura normativa tradicional do federalismo alemão, mas em lugar de ocasionar uma deterioração do sistema, conferem-lhe um dinamismo latente e de considerável flexibilidade, evitando comportamentos solitários e motivando, de certo modo, políticas consensuais.

É difícil avaliar o impacto destas estruturas de entrelaçamento político sob considerações das teorias democráticas, ou seja, do ponto de vista do funcionamento efetivo da democracia.

Por um lado, parece que o alto grau de federalização, ou seja um alto grau de divisão de poderes, oferece melhor do que o sistema de federalismo cooperativo alemão, e sobretudo do que o centralismo, "proteção aos cidadãos diante de decisões tomadas por maiorias e diante da dominação totalitária por determinadas elites políticas" (Schulze 1991: 70).

Por outro lado, a efetividade e a eficiência do sistema federal, por exemplo na tomada de decisões com impacto coletivo ou na política econômica comum, requer estruturas que facilitem a busca de compromisso e de consenso político.

No desenvolvimento do sistema federal da Alemanha, obviamente há uma tendência para combinar, e não de modo casual, mas pelos seus próprios fundamentos históricos, estes objetivos opostos dentro de um sistema amplo de "checks and balances": a eficiência administrativa e a participação democrática.

Durante os anos 90, no contexto da unificação e nos processos da integração européia, desenvolveu-0se uma forte crítica com respeito ao funcionamento do atual sistema do federalismo alemão por parte de diferentes atores sociais.

As pautas do debate são: maior ênfase na competitividade econômica e política das entidades federadas; maior ênfase na prestação de contas transparente das entidades sub-nacionais; mais incentivos para a mobilização de recursos sub-nacionais; menos igualdade na redistribuição tributária, fomentando assim iniciativas políticas, sociais e econômicas em nível local.

Embora estas críticas sejam profundas, é provável que o mesmo sistema federal fomente políticas amplamente consensuais na busca de soluções apropriadas.

Fonte: www.fes.org.br

Política da Alemanha

A Alemanha é uma federação democrática e parlamentária, cujo sistema político é definido na constituição (Grundgesetz) de 1949 (com emendas). Possui um sistema parlamentário, no qual se elege o chefe de governo, chamado de Bundeskanzler (chanceler federal).

O parlamento, denominado Bundestag (assembléia federal) é composto por eleições a cada quatro anos por voto popular e um complexo sistema que combina a representação direta e proporcional. Os 16 estados federais (Bundesländer) são representados pelo Bundesrat (conselho federal). Ocasionalmente há conflitos entre o Bundestag e o Bundesrat, que criam dificuldades administrativas.

A função do chefe de estado é cumprida pelo Bundespräsident (presidente federal), cujos poderes se limitam - na maioria - a tarefas representativas e cerimoniais. O Bundespräsident é eleito pela Bundesversammlung que é composta por todos os deputados federais do Bundestag e um número igual de representantes dos Estados da Alemanha.

Fonte: pt.wikipedia.org

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