As múltiplas possibilidades que se abrem, no país, para combater a pobreza no campo e gerar trabalho, emprego e renda, como já foi visto, não se limitam apenas às políticas convencionais de desenvolvimento agrícola e à reforma agrária tradicional, baseada na simples distribuição de "terra para plantar". Além do turismo ecológico, que conta com os privilégios inigualáveis que a natureza deu ao Brasil, uma série de novas atividades - rurais, mas não necessariamente agrícolas - começam a surgir como alternativas até mais rentáveis de ocupação de mão-de-obra no campo: criação de pequenos animais (rãs, canários, peixes ornamentais, aves exóticas, coelhos, escargot), floricultura, olericultura, fruticultura de mesa, entre outras.
São atividades altamente intensivas e de pequena escala, que podem proporcionar uma nova oportunidade de vida melhor no campo a um conjunto expressivo de pequenos produtores e proprietários, que já não conseguem mais ser nem agricultores, nem pecuaristas.
Cresce, também, o número de sítios de lazer e de profissionais urbanos que continuam trabalhando nas grandes cidades, mas optaram por morar na área rural próxima. A fuga desses profissionais da cidade, em busca de melhor qualidade de vida, está, ao mesmo tempo, aumentando o mercado para trabalhadores domésticos, no meio rural - mais bem pagos do que o trabalhador da roça. Além do salário, recebem a cessão da casa de moradia e, por vezes, o direito de manter uma horta doméstica e criações de porcos e aves, água e energia elétrica de graça. Somente no estado de São Paulo, esses caseiros de sítios já representam quase 8% da população economicamente ativa da área rural.
Essa multiplicidade de políticas possíveis para o campo levou o governo a priorizar a articulação e as ações integradas de diversos ministérios, estados, municípios, poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público. Como parte dessa estratégia de desenvolvimento integrado, foi selecionado um conjunto de programas e ações que merecem atenção especial, por sua importância e impacto imediato nas condições de vida da população rural. São iniciativas em dois níveis: específicas de política e reforma agrária, e de trabalho, emprego, renda e qualificação profissional.
.1 A Câmara de Política Social
Vinculada diretamente à Presidência da República, por intermédio da Casa Civil, é a instância superior de coordenação da política social do governo. Além de construir consenso para as políticas públicas, assegura as condições para a execução dos programas, faz o acompanhamento, a avaliação e, sempre que necessário, a revisão das ações propostas. É integrada por uma secretaria e um comitê executivos e por doze ministros.
Um secretário executivo, diretamente subordinado ao Presidente da República, é responsável pelo andamento dos trabalhos da Câmara. Atualmente, entre os programas articulados nesta Câmara, um tem especial relevância para os problemas relacionados à reforma agrária: o Projeto Emancipar (descrito no item 4.3.3).
7.2 O Programa Comunidade Solidária
Criado em janeiro de 1995, o Comunidade Solidária coordena as ações governamentais voltadas para o atendimento da população que não dispõe de meios para prover suas necessidades básicas e, em especial, o combate à fome e à pobreza. Contando com um conselho formado por representantes do governo e da sociedade, o Comunidade Solidária tem uma secretaria-executiva, que atua junto aos ministérios, governos estaduais e municipais, movimentos sociais e organizações não-governamentais.
Em 1996, o Conselho da Comunidade Solidária adotou como prioridades para a interlocução entre o governo e a sociedade os temas da segurança alimentar e nutricional, do reforço da renda mínima familiar e da reforma agrária. Para acompanhar a execução das propostas nascidas dessas discussões, o Conselho da Comunidade Solidária criou dois comitês setoriais, coordenados por representantes da sociedade e pela secretaria executiva.
Comunidade Solidária - Prodea
Entre as ações sob a responsabilidade da secretaria executiva, destaca-se o Programa de Distribuição de Alimentos - Prodea, que forneceu, em 1996, 232.950 cestas básicas dos estoques do Ministério da Agricultura, num total de 5,7 milhões de quilos de alimentos, para 232 acampamentos de trabalhadores rurais sem-terra, em 21 estados do país. Esses trabalhadores acampados pertencem, em sua grande maioria, ao Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra - MST. Ou seja, o governo garantiu a alimentação de praticamente todas as cerca de 25 mil famílias sem-terra acampadas, em todo o país, distribuindo uma cesta básica mensal a cada uma delas.
7.3 Plano Nacional de Educação Profissional - PLANFOR
Entre os obstáculos à agricultura familiar, sobressaem a falta de conhecimento técnico e tecnológico, a falta de acesso à informação, o isolamento e a baixa escolaridade da população do campo, que ostenta os maiores índices de analfabetismo do país. Educação básica e profissional destacam-se, assim, como fatores estratégicos para a superação do atraso e da pobreza.
Dentro dessa perspectiva, o Plano Nacional de Educação Profissional - Planfor, elaborado pelo Ministério do Trabalho, adquire especial relevância. Seu financiamento é feito com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT e a execução, descentralizada. Comissões estaduais de emprego, tripartites e paritárias, com representantes do governo, iniciativa privada e trabalhadores, aprovam os Planos Estaduais de Qualificação.
A inclusão, no Planfor, de ações voltadas aos assentamentos e comunidades rurais visa a estimular uma área da economia cujo crescimento pode resultar em maior produtividade, melhoria da qualidade de vida e redução do contingente de desempregados e de famílias do campo forçado a tentar a sorte nas cidades.
As metas do governo, no período 1996/98, são as seguintes: oferecer matrículas em educação profissional a 500 mil trabalhadores de assentamentos e comunidades rurais; apoiar técnica e financeiramente as instituições de educação profissional rural, em todos os estados com assentamentos; atender progressivamente os assentamentos nas fases de consolidação, implantação e emancipação.
Em 1996, a meta inicial fixada pelo programa de atender a 60 mil pessoas a um custo de R$ 14 milhões dobrou. Em 768 municípios, foram atendidas cerca de 120 mil pessoas, com uma aplicação total de recursos de R$ 18,4 milhões. O público beneficiado incluiu trabalhadores rurais, famílias assentadas, posseiros, arrendatários e pequenos produtores, na faixa etária acima de 14 anos. Foram parceiros do governo, nessa tarefa, entidades de classe patronais e de trabalhadores, igrejas, movimentos sociais organizados em defesa da terra, organizações não-governamentais, associações e cooperativas de produção, fundações e universidades públicas e privadas, e as redes de ensino técnico federal, estadual e municipal.
Além de seu aspecto inovador, em termos de mobilização e parcerias, o Programa de Educação Profissional para Assentamentos e Comunidades Rurais foi, sem dúvida, um dos maiores programas desenvol-vidos no ano passado. Em 1997, o programa deve crescer 20%, em média, tanto em núme-ro de pessoas atendidas como em investimen-tos e ampliação das parcerias.
Programa de Educação Profissional para Assentamentos
e Comunidades Rurais
7.4 Outras Ações
I Censo da Reforma Agrária: por convênio entre o Ministério Extraordinário de Política Fundiária e o Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras, 1.700 estudantes universitários concluem, no primeiro semestre de 1997, o primeiro levantamento já feito no país para definir com precisão quantos são e onde estão os milhares de trabalhadores rurais assentados pelo INCRA. Os objetivos do censo são atualizar os cadastros do governo e aumentar a eficácia dos projetos desenvolvidos, para melhorar a qualidade de vida das famílias beneficiadas pela reforma agrária e emancipar os assentamentos.
Regularização Fundiária: o IBAMA - instituto brasileiro de proteção ambiental, emprestará ao INCRA um moderno sistema de rastreamento via satélite, que permitirá localizar por sensoreamento remoto a presença de posseiros isolados nas florestas e zonas rurais do país. O Ministério Extraordinário de Política Fundiária quer regularizar a posse da terra de cerca de um milhão de pequenos agricultores, que formam o principal grupo de risco no campo, vulneráveis e indefesos contra a ação de pistoleiros e grileiros profissionais.
Trabalho Forçado: o Ministério Extraordinário de Política Fundiária está promovendo vistorias em propriedades rurais, autuadas pelo Ministério do Trabalho, por manter trabalhadores em condições degradantes de saúde e segurança ou em regime de semi-escravidão. As áreas que estão sendo fiscalizadas pelo Incra poderão ser incluídas nos programas de desapropriação de terras, para fins de reforma agrária, caso persistam os maus-tratos aos trabalhadores.
Terras do Banco do Brasil e de Outros Bancos: o Banco do Brasil concordou em dar prioridade ao Ministério Extraordinário de Política Fundiária, para a aquisição das terras de fazendeiros que não quitaram suas dívidas com a instituição. As fazendas serão compradas com Títulos da Dívida Agrária - TDAs. Também serão usadas para a reforma agrária as fazendas pertencentes a instituições financeiras liquidadas pelo Banco Central do Brasil.
Terras do Exército: os ministérios do Exército e de Política Fundiária firmaram protocolo de intenções que prevê a doação de 1,8 milhão de hectares para a reforma agrária, a maioria localizada na região norte do país. O primeiro assentamento feito em terras do Exército situa-se no estado do Amazonas. No projeto, a 100 quilômetros da capital, Manaus, foram assentadas cerca de 400 famílias, em 27.980 hectares.
Cultura no Campo: mais de 20 mil famílias, assentadas em 80 áreas de terra, em 20 estados, serão as beneficiárias do projeto Habitat, uma parceria entre os ministérios da Cultura e de Política Fundiária. Os assentamentos terão exibição de filmes, vídeos, teatro e circo. Cooperativas de artistas serão incentivadas a criar núcleos de cultura entre os novos agricultores com terra.
A origem da maioria dos conflitos de terra no país, da lentidão do governo na condução do processo de desapropriação, imissão de posse e assentamento e da morosidade da Justiça nas questões do campo, pode ser encontrada na legislação agrária brasileira. Concebida muito mais para proteger a grande propriedade do que para garantir o direito dos pequenos agricultores, a legislação agrária é ultrapassada, deficiente e cheia de brechas habilmente exploradas para impedir a administração da justiça no meio rural.
Desde o ano passado, porém, esse arcabouço legal que favorecia os mais fortes, em detrimento dos que realmente precisam da proteção do Estado, começou a ruir, como se verá neste capítulo.
8.1 O Imposto Territorial Rural - ITR
Instituído pelo Estatuto da Terra, em 1964, o ITR deveria ser um auxiliar das políticas públicas de desconcentração da terra e um instrumento de justiça fiscal, no campo: quanto mais terra tivesse um proprietário, mais imposto pagaria proporcionalmente. Quanto menos produtiva fosse a terra, mais alta a alíquota. No entanto, o que ocorreu foi exatamente o contrário.
O elevado grau de subtributação, de evasão fiscal e da inadimplência dos grandes proprietários transformou o ITR num imposto de ineficácia absoluta. Pior: com o passar do tempo, tornou-se um poderoso instrumento de injustiça fiscal no campo. Como se trata de um imposto declaratório - o dono informa o valor da terra nua, as condições de exploração e os percentuais de aproveitamento e produtividade - o grande proprietário sempre encontrou uma forma de enquadrar-se nos casos que permitem o abatimento máximo do ITR, que é de 90% sobre o total a ser pago.
As distorções observadas beiram o escândalo: a) o valor declarado da terra nua - VTN - é sempre muito inferior ao de mercado. Há estudos demonstrando que o percentual do VTN em relação ao preço real da terra, na década passada, variava de 20% para as propriedades com menos de 10 hectares, até 1,2% para as grandes propriedades com mais de 10 mil hectares; b) a área declarada aproveitável é muito menor do que a real, com os maiores estabelecimentos fixando-se em torno de 50%, em média, enquanto os menores declaram 94%; c) a declaração de produtividade é ainda mais irreal: houve casos, aceitos pelo Incra para efeito de cálculo do ITR, em que a produtividade informada por hectare era mais de dez vezes superior à média apurada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.
O resultado disso é que os pequenos proprietários sempre pagaram, proporcionalmente, muito mais imposto do que os grandes. Mais ainda: eram os pequenos que pagavam o ITR, e a inadimplência em massa concentrava-se nos maiores imóveis que, mesmo tendo que pagar pouco, sequer pagavam o imposto.
O atual governo lutou para mudar isso e, em dezembro de 1996, obteve do Congresso Nacional, com o apoio maciço, inclusive das oposições, a aprovação de alterações substanciais na sistemática de cálculo do ITR, a saber:
a) o valor das alíquotas para cálculo do ITR dos imóveis grandes e improdutivos teve um aumento radical: de um limite máximo de 4,5% para propriedades acima de 15 mil hectares, passou para 20%, sobre propriedades acima de 5 mil hectares - um aumento de mais de 500% em alguns casos.
b) a divisão das propriedades por tamanho, para efeito de cálculo do imposto a ser pago, também mudou, alargando-se as faixas e reduzindo-se à metade o número delas: de 12 para 6. (ver tabelas).
O Novo ITR
O Antigo ITR
c) as antigas alíquotas variavam, ainda, em função da região onde se localizavam. Havia a tabela geral e duas outras diferenciadas, para os municípios do chamado polígono da seca (na região nordeste) e da Amazônia Oriental e para a região da Amazônia Ocidental e do Pantanal mato-grossense e sul do Mato Grosso (ver tabelas). Com a nova lei, esta situação foi modificada e as alíquotas valem, agora, para todos os imóveis rurais, independentemente da região em que estejam situados.
Municípios do Polígono da Seca e da Amazônia Oriental.
d. outra mudança substancial está no fato de que o valor declarado pelo proprietário, para efeito do pagamento do ITR, será levado em conta pelo INCRA para a eventualidade de desapropriação. Desta forma, não só a alíquota é maior, mas a base do imposto será mais elevada. O risco de desapropriação induz o proprietário a declarar o valor de mercado e não um preço muito inferior ao real.
Municípios da Amazônia Ocidental e do Pantanal Mato-Grossense e Sul-Mato-Grossense.
O aumento das alíquotas tem o objetivo de estimular o uso racional da terra e forçar a venda ou a entrega ao governo das grandes propriedades improdutivas para o programa de reforma agrária. Propriedades com baixo grau de utilização pagarão imposto elevado. Assim, por exemplo, um imóvel rural com área superior a 5 mil hectares e área de utilização inferior a 30%, terá alíquota de 20% de imposto. Na prática, isso significa que o proprietário desse imóvel pagará, em cinco anos, um valor total de impostos correspondente ao próprio valor do imóvel.
A aprovação do novo ITR representa, ainda, o fim do processo de compra de terras para fins especulativos ou de reserva de valor. A nova tributação para áreas improdutivas deixará aos grandes proprietários apenas dois caminhos: ou partir para a produção ou vender as terras.
8.2 A Lei do Rito Sumário
O governo apresentou - e conseguiu aprovar no Congresso Nacional, também em dezembro de 1996 - uma proposta de alteração da Lei Complementar 76/1993, conhecida como lei do rito sumário, que trata do processo de desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária.
Segundo a nova lei, ao despachar a petição inicial de desapropriação, no prazo máximo de 48 horas, o juiz mandará imitir o autor (o governo) na posse do imóvel, mediante os comprovantes do depósito judicial correspondente ao preço oferecido pelas benfeitorias e do lançamento dos Títulos da Dívida Agrária - TDAs, para pagamento do valor da terra nua.
Pela lei anterior, o juiz apenas autorizava o depósito judicial correspondente ao preço oferecido, mas não fazia a imissão de posse. Em rito sumário esse depósito acompanha a petição inicial e a imissão de posse é determinada de imediato ou no prazo de 24 horas pelo juiz. Esse procedimento acelera a ação de desapropriação e evita que os advogados dos proprietários sustem a desapropriação, para obter, na Justiça, acordos de indenização da terra mais favoráveis, em prejuízo dos cofres públicos e dos contribuintes. A querela judicial arrastava-se durante anos, às vezes décadas, e os proprietários por vezes conseguiam valores exorbitantes, altamente lesivos ao erário, mediante processos eivados de erros.
Além de corrigir esses vícios de origem, a nova lei também elimina um dos principais focos dos conflitos fundiários brasileiros, que ocorriam exatamente no período entre a desapropriação do imóvel e a imissão de posse. Revoltadas com a demora do processo, as famílias sem-terra que seriam assentadas na área desapropriada acampavam nas proximidades ou invadiam as terras, entrando em choque com os fazendeiros e seus empregados. Agora, a contestação judicial apresentada pelos proprietários não impedirá a imissão de posse da terra para o governo.
8.3 A Lei do Porte de Arma
Por mais de 50 anos, o porte ilegal de arma, no Brasil, caracterizava mera contravenção penal. Uma nova lei aprovada pelo Congresso Nacional, em fevereiro de 1997, passa a definir como crime o porte ilegal de arma e estabelece penas de detenção de um a dois anos e de reclusão de dois a quatro anos.
Além de definir crimes, a nova lei consolida normas relacionadas ao registro e ao porte de armas de fogo. A decisão mais significativa refere-se à instituição do Sistema Nacional de Armas - SINARM, que tem por objetivo maior criar um cadastro nacional de armas de fogo em circulação no país. Os proprietários terão prazo de seis meses para registrar suas armas.
A nova legislação dificulta e restringe, ainda, o porte de armas de fogo, como forma de aumentar a segurança da coletividade. A partir de agora, a autorização para portar arma de fogo terá eficácia temporal limitada e dependerá de comprovação de idoneidade, comportamento social produtivo, efetiva necessidade, capacidade técnica e aptidão psicológica para o seu manuseio.
Com isso, o governo passa a ter todo o amparo legal necessário para desencadear uma ampla e eficaz operação de desarmamento em massa no campo, tanto entre os fazendeiros e seus empregados, quanto junto aos sem-terra, principalmente, nas áreas de maior tensão social e elevado potencial de conflitos armados. Somente em 1996, 47 pessoas morreram em conflitos agrários em todo o país, 31 delas no estado do Pará.
