Em dezembro, numa palestra na ESG, Sarney expôs sua proposta de estrutura do novo Partido Democrático, que deveria ser o sucessor da Arena. No início do ano seguinte, na qualidade de último presidente da extinta Arena e um dos fundadores e coordenador do novo Partido Democrático Social (PDS), como acabou se chamando, criado para substituir a Arena na sustentação político-parlamentar do governo, deu entrevista ao Jornal do Brasil afirmando entender que "o Brasil não pode ser uma potência econômica e nem uma democracia da justiça social se não tiver um sistema político que opere esses dois outros setores, de maneira a que seja também uma grande potência política". Em meados de janeiro foi ratificado o nome de Partido Democrático Social e dado a público o projeto do manifesto do partido, de autoria de Sarney. O manifesto do PDS ao povo brasileiro defendeu o estado social de direito autoproclamando-se "o partido da reforma e da transformação". Sua ação "se realizará dentro da paz, da não-violência, da liberdade e da socialdemocracia". De acordo com o manifesto, o partido propunha-se a apoiar, entre outros pontos, a participação dos trabalhadores não apenas nos lucros das empresas, mas também na sua administração, defendendo a implantação do sistema da co-gestão. Outro ponto, considerado revolucionário, pregava a participação dos trabalhadores na gestão dos fundos sociais, como o PIS-Pasep, o que atenderia a uma antiga reivindicação das classes trabalhadoras. A exemplo da extinta Arena, defendeu o direito de greve, a liberdade sindical e a autonomia das assembléias de trabalhadores.
Alguns dias depois, Sarney classificou o programa do Partido Popular (PP), criado pela oposição moderada, divulgado em 12 de fevereiro, de "extremamente demagógico", acrescentando tratar-se de "um tipo de ação política que já vai ficando ultrapassado no país". Além do PDS, do PP e do sucessor do MDB, o Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), os primeiros a obterem seu registro provisório, os demais partidos políticos viriam a estruturar-se em maio de 1980. Em meados desse mês, seria concedida pelo TSE a posse da sigla PTB ao grupo liderado pela ex-deputada Ivete Vargas. O grupo chefiado por Leonel Brizola - que também disputava a sigla - formaria então o Partido Democrático Trabalhista (PDT). Também no fim de maio, o Partido dos Trabalhadores (PT), fundado em meados de fevereiro, lançaria seu programa definitivo.
Na presidência do PDS
Em 28 de fevereiro de 1980, a comissão nacional provisória do PDS elegeu, para presidente e secretário-geral, José Sarney e Prisco Viana, deputado pela Bahia, designando ainda os integrantes das comissões regionais provisórias em 11 estados. No decorrer de 1980, o novo partido governista viria a enfrentar sérias dificuldades internas, que colocariam em xeque a liderança de Sarney. A questão da sublegenda voltaria a dividir os pedessistas. As lideranças estaduais pressionariam a direção do partido em virtude da marginalização que lhes era imposta pelo governo federal. E, finalmente, havia ainda o problema do restabelecimento das prerrogativas do Legislativo, tese defendida pela ala liberal do partido e que reforçaria as dissensões.
Do lado da oposição, a escalada de atentados terroristas de direita contra setores oposicionistas provocaria uma reação mais intensa desses, que exigiriam a rápida apuração e punição dos culpados. Novamente a oposição ensaiaria a tese da convocação imediata de uma assembléia nacional constituinte.
No fim de maio, Sarney negou categoricamente que a extensão da sublegenda para a eleição de governadores estivesse sendo objeto de qualquer apreciação pelo governo, desautorizando as declarações de pedessistas, inclusive o líder da bancada na Câmara, Nélson Marchezan. Segundo Sarney, a posição do PDS pela limitação da sublegenda ao pleito municipal já fora decidida pelo presidente da República. No início de junho foi firmado um acordo entre as lideranças do governo e da oposição no Congresso no sentido de se conceder prioridade à tramitação da emenda denominada Flávio Marcílio que restabelecia as prerrogativas do Legislativo, suprimidas pela junta militar, através da Emenda Constitucional nº 1 de 1969, sem, no entanto, antecipar a apreciação do projeto do governo, de realização de eleições diretas para governadores e a totalidade do Senado. No fim de julho, Sarney manifestou-se a favor da total inviolabilidade parlamentar, concordando com a posição assumida pelo deputado Flávio Marcílio (PDS-CE), presidente da Câmara. Devido à pressão governamental, a emenda Flávio Marcílio seria, entretanto, arquivada nesse ano.
No início de julho, Sarney afirmou que só o caos institucional justificaria a instalação de uma assembléia constituinte, "o que não ocorre no Brasil, que vive pleno estado de direito, com suas instituições funcionando livremente". No dia 17, foi eleito para a cadeira nº 38 da Academia Brasileira de Letras, tomando posse em novembro.
No fim de agosto, Sarney anunciou que procuraria Ulisses e o senador Tancredo Neves, presidente do PP, para estabelecer o que chamou de "mecanismos de consulta", através dos quais os partidos teriam respeitadas as suas posições, mas buscariam encontrar "um terreno comum de interesse público". Na ocasião, sucediam-se atentados terroristas de direita que, segundo o senador pedessista Luís Viana Filho, partiam "de elementos que querem perturbar a marcha do país para a democracia". No mais grave desses atentados, explodira uma bomba na sede da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), no Rio de Janeiro, causando uma morte: Lida Monteiro da Silva, diretora da Secretaria. Ao enterro, transformado em manifestação de protesto contra a escalada do terror, compareceram cerca de dez mil pessoas, entre as quais representantes de todos os partidos, à exceção do PDS.
No início de setembro, Sarney declarou que, como resultado do trabalho de mobilização já executado, tinham sido instaladas 2.545 comissões municipais, com 24.400 lideranças atuantes, tendo sido filiados ao partido, até aquele momento, cerca de dois milhões e quinhentos mil eleitores. No decorrer da primeira quinzena de setembro reiniciou os contatos com representantes da oposição, ainda com o propósito de estabelecer canais de comunicação interpartidária. O deputado pernambucano Tales Ramalho, secretário-geral do PMDB, o terceiro representante da oposição a ser procurado, definiu esse trabalho como uma "quebra do radicalismo político". No encontro, foi feita uma análise dos atentados terroristas e debatido o documento do PP apoiando o governo para a adoção das medidas necessárias ao combate ao terror. Sarney reiterou sua intenção de não excluir qualquer partido desse entendimento político, anunciando que deveria encontrar-se ainda com os presidentes do PDT, Leonel Brizola, e do PT, Luís Inácio da Silva, o Lula. Seriam também procurados os líderes dos partidos na Câmara.
No fim de novembro, entretanto, Sarney advertiu que, se seu partido perdesse a maioria no Congresso, "seria ruim para o PDS, mas pior para o país... porque o Brasil ainda não tem as instituições políticas para viver um sistema no qual um governo tenha minoria no Congresso". Acrescentou que ainda estávamos "saindo de uma área de turbulência". Justificou sua iniciativa de procurar os líderes oposicionistas afirmando que "tínhamos realmente uma fase difícil, em que alguns setores dentro do Congresso davam a impressão de cobrar da área militar sua participação na Revolução de 1964". Em sua opinião, seria impossível o processo de abertura política "se as forças armadas não estivessem conscientizadas e garantindo essa mesma abertura".
O ano de 1981 seria particularmente difícil para o governo Figueiredo, que teria várias vezes ameaçada sua política de abertura. Os principais obstáculos foram a intensificação das atividades terroristas e a perspectiva de um revés do situacionismo nas eleições marcadas para novembro de 1982, em função da qual o governo criaria um processo eleitoral destinado a reduzir substancialmente as possibilidades de vitória da oposição. Em 20 de janeiro desse ano, Sarney recusou apoio à proposta de um grupo de parlamentares do PP e do PMDB visando à adoção de compromisso de governo e oposição para a superação dos problemas econômicos, sociais e políticos, defendendo como opção o estabelecimento de um entendimento interpartidário.
Em 21 de janeiro de 1981, a pedido do presidente Figueiredo, Sarney iniciara a missão de percorrer o país para fazer um balanço da situação do partido do governo nos estados. Além do objetivo político - conter as dissidências que então ameaçavam a precária maioria do governo no Congresso -, a Missão Sarney tinha o objetivo estratégico de levantar a correlação de forças nos estados que formaria o quadro de fundo da reforma eleitoral. Os dois objetivos completavam-se com o estímulo que a passagem da missão pelos estados representava para o PDS, desencadeando as disputas internas pela indicação dos candidatos a governador e mobilizando o partido para a campanha eleitoral, cuja meta principal ultrapassava 1982: garantir a maioria do colégio eleitoral que elegeria em 1984 o sucessor de Figueiredo. Segundo o Jornal do Brasil, a Missão Sarney era praticamente a mesma que o falecido senador Petrônio Portela executara sete anos antes para escolher, na antiga Arena, os governadores da safra de 1974. Havia, porém, inequívocas diferenças: os governadores seriam eleitos pelo voto direto e faltavam apenas 21 meses para as eleições.
Em meados de fevereiro, Sarney cumpriu a décima-primeira etapa de sua missão, entrando em contato com os líderes de seu partido no estado do Rio. O senador constatou a desagregação do PDS fluminense, com três comandos diferentes: o senador Ernâni Amaral Peixoto, presidente do diretório regional, o médico Guilherme Romano, amigo do general Golberi do Couto e Silva, chefe da Casa Civil da Presidência da República, e o deputado Léo Simões, amigo do presidente da República. Sarney definiu a posição do partido ante a questão constitucional, afirmando que "o atual Congresso tem poderes para uma ampla reforma da Carta, sem a convocação de uma constituinte", o que descartava a proposta do jurista Afonso Arinos nesse sentido. Ao término da missão, O Estado de S. Paulo (22/2/1981) analisou seus primeiros resultados. "A Missão Sarney tornou clara ao governo e à opinião pública a divisão do PDS, irreconciliável em certos estados, e as dificuldades que o partido enfrentará, por causa disso, nas eleições de 1982. As viagens do senador também provocaram um acirramento da discussão sucessória."
Finalmente, em 27 de abril, Sarney entregou a Figueiredo, na reunião do Conselho de Desenvolvimento Político do governo, o relatório da missão. Entre as reivindicações apresentadas - quase todas relacionadas com a situação do partido nas diversas regiões - a extensão das sublegendas às eleições de governadores e o pedido para dificultar as coligações partidárias, a fim de afastar o fantasma da eleição de caráter plebiscitário que atormentara a antiga Arena em 1974 e 1978, foram as mais correntes, particularmente no Nordeste. Houve até quem reivindicasse a vinculação total de votos como um recurso adicional "contra o fermento oposicionista que ameaça o governo nos grandes centros urbanos com o crescimento do bolo eleitoral da oposição". Segundo o Jornal do Brasil, praticamente todos os governadores do Nordeste pediram a Sarney a vinculação de votos.
Em 26 de março, Nélson Marchezan foi eleito para a presidência da Câmara com apenas 37 votos de diferença para seu opositor, também do PDS, Djalma Marinho (RN), que representava a dissidência e era apoiado pelos partidos da oposição. O Planalto mobilizara-se para garantir a eleição de Marchezan. No dia 24, o Senado elegera Jarbas Passarinho, do PDS, como seu presidente.
Na instalação da comissão partidária incumbida de examinar a reforma da legislação eleitoral, para espanto e protesto de alguns correligionários, como o deputado Ernâni Sátiro, da Paraíba, Sarney desaconselhou o exame da proposta de implantação do voto distrital - de sua autoria -, sob o argumento de que se tratava de assunto tão polêmico que polarizaria as atividades da comissão em prejuízo da grande tarefa que lhe cabia. Segundo O Estado de S. Paulo (29/3/1981), o presidente do PDS sabia que 2/3 da bancada eram ostensivamente contrários à inovação. Em 6 de abril, Sarney revelou ser candidato à reeleição, porque, segundo ele, contava com o apoio das bases do partido, como também de "figuras relevantes", a exemplo do presidente Figueiredo.
Ainda em abril, a comissão Executiva Nacional do PDS reuniu-se, num primeiro esforço, para compor, no mesmo campo de ação, o ministro da Justiça, Ibrahim Abi-Ackel, e Sarney. Segundo a Folha de S. Paulo, o desentendimento era antigo, datando da época em que Abi-Ackel fora escolhido o substituto de Petrônio Portela, contrariando as pretensões de Sarney. Reunida durante duas horas, a comissão decidiu apoiar o diálogo do ministro com líderes e dirigentes dos partidos oposicionistas para alterar o Estatuto dos Estrangeiros. Aprovado em agosto de 1980, por decurso de prazo, o projeto, de autoria do governo, tornara passíveis de expulsão sumária os missionários de nacionalidade estrangeira, criando assim um ponto de atrito com a Igreja e com os setores oposicionistas. Por iniciativa de Abi-Ackel, que convencera a cúpula governista da necessidade de manter o diálogo com a Igreja diante do ano eleitoral, foram, então, iniciados entendimentos visando a uma futura modificação do estatuto. O novo projeto de lei dos estrangeiros, após passar pelo crivo da Igreja e das oposições, que viram incluídas as reivindicações mínimas apresentadas depois de dez meses de discussão e debates, seria aprovado em meados de abril de 1981, por consenso interpartidário. No dia 13, os partidos de oposição decidiram, após reunião com o ministro da Justiça, que aprovariam, sem emendas, as alterações propostas pelo governo.
A decisão mais importante da Executiva Nacional do PDS, entretanto, foi a de constituir uma comissão de 11 membros para estudar a elaboração de uma nova proposta de emenda constitucional devolvendo as prerrogativas do Legislativo. Dessa comissão fariam parte os deputados Célio Borja, Djalma Marinho e Flávio Marcílio, autores da primeira emenda das prerrogativas, quando o último ainda era presidente da Câmara. Segundo o Jornal do Brasil, a decisão foi fruto da reclamação do presidente da Câmara, Nélson Marchezan, de que tanto ele quanto o presidente do Senado, Jarbas Passarinho, haviam defendido o reexame da questão. Sarney iniciou a constituição da comissão em 29 de abril, nomeando o deputado mineiro Homero Santos, primeiro-vice-presidente do PDS, para a presidência. Nesse mesmo dia, o PMDB anunciou também a formação de sua comissão encarregada de elaborar um projeto de restauração das prerrogativas.
Na noite de 30 de abril, no Riocentro, no Rio, onde se realizava um show musical comemorativo do Dia do Trabalho, com a presença de cerca de 20 mil pessoas, ocorreu o maior atentado terrorista do ano. O espectro do terrorismo, que vinha ameaçando desde o ano anterior o projeto de abertura política de Figueiredo, reaparecera na cena política, suscitando um clamor geral de condenação por parte de amplos setores da sociedade. Os atentados de 1980 não tinham sido esclarecidos. Novos atentados se verificaram em março e abril. O episódio do Riocentro - onde uma bomba explodiu num automóvel matando um de seus ocupantes, o sargento do Exército Guilherme Pereira do Rosário, e ferindo gravemente o outro, o capitão do Exército Wilson Luís Chaves Machado - viria a se transformar no mais grave fato político de 1981.
Em 10 de maio, em São Paulo, Sarney assegurou que o governo envidaria todos os esforços para encontrar e punir os responsáveis pelo atentado terrorista. Os líderes dos partidos se reuniram para oferecer a Figueiredo solidariedade na investigação do atentado. Numa nota divulgada em 11 de junho, a Presidência da República acentuou que a melhor forma de responder a essa solidariedade era reiterar o seu compromisso de garantir a paz, com o apoio das forças armadas, "mantenedoras da ordem e guardiãs das instituições". O inquérito policial-militar (IPM) instaurado sob a jurisdição do Exército para investigar a ocorrência concluiria, no dia 30 desse mês, que os dois militares teriam sido "vítimas de uma armadilha ardilosamente colocada no carro do capitão". Instado pela imprensa a pronunciar-se sob o resultado do IPM, Sarney preferiu nada comentar. Em 17 de julho seria pedido o arquivamento do inquérito por não conter indícios de autoria. Finalmente, em 10 de outubro, por dez votos contra quatro, o Superior Tribunal Militar (STM) decidiria arquivar o inquérito.
Em 30 de junho, Sarney entregou a Figueiredo um conjunto de documentos contendo subsídios oferecidos por seu partido ao projeto de reforma eleitoral que o governo pretendia enviar ao Congresso em agosto. A proposta incluía a utilização da sublegenda em todos os níveis de eleições majoritárias - de prefeitos, governadores e senadores -, a vinculação (para o PDS, restrita às eleições proporcionais, de vereadores, deputados estaduais e deputados federais), as coligações (o PDS não propunha proibição direta ou indireta do recurso às coligações partidárias) e a inelegibilidade (foram mantidos os prazos de domicílio eleitoral de um ano para as eleições estaduais e federais, tornando inelegíveis todos os beneficiados pela Lei da Anistia). No fim de julho, segundo o Jornal do Brasil, o palácio do Planalto já estava convencido da impossibilidade de qualquer acordo com a oposição em torno do projeto de reforma eleitoral.
No início de setembro, a antiga rixa entre o ministro da Justiça e o presidente do PDS voltou a se manifestar. Perante a comissão Executiva Nacional, Sarney criticou a atitude de Abi-Ackel, acusando-o de desprestigiar os dirigentes do partido. O ministro convocara em primeiro lugar o presidente do PP, Tancredo Neves, para informá-lo dos projetos de reforma eleitoral do governo, e só depois chamou-o como dirigente do PDS para tomar conhecimento dos textos "submetidos privilegiadamente" a um partido de oposição. Ainda na reunião, o PDS decidiu dirigir um apelo ao governo para incluir no projeto de reforma da Lei das Inelegibilidades um dispositivo que tornasse elegíveis os processados pela Lei de Segurança Nacional e por crimes comuns.
Ao longo do ano, episódios como as bombas do Riocentro, a renúncia de Golberi à Casa Civil, em agosto, e o impedimento, por doença, do presidente da República, em setembro, pareceram comportar sérias ameaças ao processo de abertura, mas foram afinal absorvidos num clima de normalidade constitucional. A crise política maior seria desencadeada por uma decisão do Congresso, em 22 de outubro, quando foi rejeitado o projeto do governo que estendia a sublegenda à eleição para governador em 1982. O quorum pretendido pela oposição foi alcançado com o apoio de dez votos de dissidentes do PDS e de seis parlamentares sem partido. O governo recebeu com extremo desagrado essa derrota infligida não propriamente pelos seus adversários, mas pela quebra de coesão de seu partido. Alguns dias depois, em 27 de outubro, as oposições obtiveram nova vitória no Congresso ao aprovarem o projeto de reforma da Previdência, com emendas que, entre outras, rejeitavam os artigos que tiravam dos aposentados que recebiam até três salários mínimos mais 10% do Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) nos reajustamentos semestrais e 75% dos proventos dos que voltassem a trabalhar.
Em 25 de novembro, Figueiredo decidiu romper inesperadamente o diálogo com as oposições e enviou ao Congresso um projeto de reforma eleitoral, logo conhecido como "o pacote de novembro". Grande parte das medidas propostas estava no relatório da missão Sarney. Havia quatro pontos principais. O primeiro era a vinculação de votos, que obrigava o eleitor a votar em candidatos do mesmo partido. O segundo consistia na proibição de coligações, que reforçava a primeira proibição - pois os partidos ficavam obrigados a apresentar chapas completas, não podendo um partido apoiar, por exemplo, o candidato a governador de outro. O terceiro se referia à sublegenda municipal, existente na legislação, e que permitiria ao partido apresentar até três candidatos a prefeito. O quarto era o que proibia que o candidato a governador desistisse da campanha "expressa ou tacitamente". A proposição visava impedir que os partidos menores de oposição mantivessem candidatos fictícios e, na última hora, despejassem os votos no candidato do PMDB.
A oposição reagiu ensaiando formas de resistência. A mais importante foi a proposta de incorporação do PP ao PMDB. Em 10 de dezembro, Sarney anunciou que seu partido pretendia apresentar um pedido de impugnação tão logo o PP entrasse com o pedido no Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Sarney considerou ilegal, injurídico e inconstitucional o ato preconizado pelas duas legendas oposicionistas. Posteriormente, entretanto, modificou inteiramente sua argumentação, confirmando estar prevista na legislação - desde os tempos da Carta de 1946 - a incorporação de partidos.
O empenho do dirigente do PDS no sentido da disciplina e obediência às ordens do comando, encarnado na figura do presidente da República, acabaria dando os resultados desejados. Reunindo toda a bancada, já agora sem uma única defecção, o partido governista fez aprovar o projeto que alterava a Lei das Inelegibilidades - o qual reabilitava todos os ex-cassados para a vida pública - e a criação do estado de Rondônia. O projeto de reforma eleitoral seria aprovado por decurso de prazo, em 11 de janeiro de 1982.
Em meados de janeiro de 1982, Sarney e Prisco Viana declararam que o governo resolvera absorver normalmente a decisão tomada em 20 de dezembro pela maioria da convenção nacional extraordinária do PP em favor da incorporação ao PMDB. A mudança de tática do governo - que de início temera o crescimento do PMDB - decorria de sua pretensão de absorver os descontentes com a incorporação nos dois partidos. No fim do mês, Sarney reiterou a disposição de apoiar projeto que permitisse aos militantes do PP e do PMDB insatisfeitos com a incorporação, como o deputado Magalhães Pinto, a mudança para nova agremiação partidária, assegurada a sua elegibilidade para as eleições de 1982.
No fim de janeiro, Sarney declarou considerar a Lei Falcão, que regulamentava a propaganda eleitoral pelo rádio e televisão, "superada pelos fatos" e defendeu o fim da tutela do governo sobre a forma de divulgação da propaganda dos partidos. Em meados de fevereiro foi efetivada a incorporação PP-PMDB, celebrada como uma resposta ao pacote eleitoral do presidente Figueiredo, transformado em lei sem os votos do Congresso. No ato, foi eleito o novo Diretório Nacional do partido, com a inclusão de egressos do PP.
No início de março, Sarney justificou a decisão governamental de propor a reabertura do prazo para filiação partidária afirmando que os descontentes com a incorporação do PP ao PMDB não haviam tido tempo suficiente para amadurecer uma decisão. O prazo expirara em 2 de março de 1982, 48 horas após a decisão do TSE, que manteve a incorporação por quatro votos a dois. O novo prazo proposto encerrar-se-ia a 16 de março.
No início de abril, Sarney admitiu que aceitaria ser o candidato do PDS ao governo do Maranhão nas eleições de novembro, se fosse liberado pelo presidente Figueiredo de permanecer à frente do partido. O escolhido seria afinal Luís Alves Coelho Rocha, vinculado à corrente sarneísta do PDS maranhense, e que seria eleito em novembro de 1982.
Em maio de 1982 foi enviada ao Congresso proposta de emenda constitucional alterando a composição do colégio eleitoral encarregado de eleger o presidente da República, instituindo o voto distrital misto para 1985, suprimindo exigências relacionadas com a formação de partidos e restituindo ao Legislativo algumas das prerrogativas que havia perdido depois de abril de 1964. Esse conjunto de medidas passou a ser conhecido pelo noticiário político como "emendão". Em 25 de junho, o "emendão" foi aprovado pelo Congresso, ficando estabelecido que: 1) o Colégio eleitoral passaria a ser constituído de todos os membros do Congresso, mais seis deputados estaduais de cada Assembléia Legislativa indicados pelo partido majoritário; 2) as emendas constitucionais, para serem aprovadas, deveriam contar com 2/3 da Câmara e outros tantos do Senado; 3) o sistema distrital misto seria aplicado nas eleições de 1986 para a Câmara e assembléias legislativas; 4) os prazos para desincompatibilização seriam reduzidos para quatro e seis meses; 5) os prefeitos e vereadores eleitos em novembro de 1982 teriam mandatos de seis anos; 6) as câmaras municipais das cidades com mais de um milhão de habitantes passariam a ser compostas de 33 vereadores, em vez de 21; 7) a eleição do próximo presidente da República seria realizada em 15 de janeiro de 1985; e 8) os partidos estariam desobrigados, para se constituírem, do alcance de 5% do eleitorado, com 3% distribuídos pelo menos em nove estados. Esses percentuais, no entanto, seriam restabelecidos depois de 1986.
Algumas das prerrogativas do Legislativo foram restauradas. Por 2/3 dos votos dos senadores e deputados, o Congresso poderia assumir a iniciativa de autoconvocar-se. Da inviolabilidade do mandato parlamentar ficaram excluídos apenas os delitos contra a honra, aplicando-se a Lei de Segurança Nacional somente para os crimes cometidos fora da tribuna parlamentar. Foi aumentado o número de deputados federais de 420 para 479, estabelecendo-se que nenhum estado poderá ter mais de 55 representantes, elevando-se os dos territórios de dois para quatro. O decurso de prazo foi igualmente aliviado. O projeto de interesse do Executivo que não fosse aprovado em 45 dias ingressaria em pauta preferencial nas cinco sessões seguintes, ao fim das quais, se nada fosse deliberado sobre ele, seria aprovado por decurso de prazo. O "emendão" indicou ainda que as sessões da Câmara e do Senado não seriam limitadas. Todo pedido de informação por parlamentares seria imediatamente respondido pelo Executivo. As comissões parlamentares de inquérito (CPIs) poderiam viajar pelo país se desejassem estender o objeto de suas investigações, e os deputados e senadores que viajassem para o exterior em missão diplomática ou cultural não dependeriam de autorização prévia do presidente da República.
No fim de julho, Sarney afirmou que os problemas econômicos que o país enfrentava, como as altas taxas de inflação, "não levam o partido ao desespero e nem comprometem o projeto político do governo, que tem o respaldo da nação inteira". O presidente do PDS prestou solidariedade ao ministro do Planejamento, Delfim Neto, em nome da comissão executiva do PDS. No início de agosto, contestou as críticas ao "voto domiciliar", por ele preconizado. Sua posição - contraditória com a da antiga UDN, o partido que mais lutou contra esse sistema de votação - foi por ele assim defendida: "Hoje a situação é outra e o método não poderia mais servir como uma forma de manipular o eleitor."
Em novembro de 1982 realizaram-se eleições gerais, exceto para presidente da República. Pela primeira vez, desde 1965, os governadores foram escolhidos pelo voto direto. O PDS sofreu importante derrota parcial com a chegada do PMDB e do PDT ao governo em dez dos estados mais desenvolvidos. No Legislativo, outra derrota: o governo militar perdeu a maioria absoluta de que desfrutava na Câmara.
A ofensiva oposicionista procuraria, em seguida, alterar o método de escolha do presidente da República. Em março de 1983, o deputado Dante de Oliveira (PMDB-MT) apresentou proposta de emenda constitucional que restabelecia as eleições diretas para a escolha do sucessor de Figueiredo em 1984. A proposta foi acolhida por importantes líderes da Igreja, demais partidos de oposição, entidades da sociedade e artistas. Em junho, o PMDB promoveu, em Goiânia, seu primeiro comício popular pelas eleições diretas.
Também no PDS o ambiente era de inquietação. Em julho de 1983, a eleição para o Diretório Nacional apontou o avanço do movimento dissidente Participação, que conquistou 42 das 121 vagas. No mês seguinte, a maioria parlamentar que dava estabilidade ao governo, formada pela aliança PDS-PTB, rompeu-se, quando o Executivo enviou ao Congresso decreto que alterava os reajustes salariais. A aliança foi restabelecida, mas o episódio chamou a atenção para a fragilidade do esquema governista num momento em que começava a acirrar-se a disputa entre postulantes à indicação do PDS às eleições presidenciais, marcadas para 15 de janeiro de 1985. Nessa ocasião, se reuniria o Colégio Eleitoral, formado pelos membros do Congresso e representantes das assembléias legislativas, totalizando 686 delegados, entre os quais o governo tinha maioria.
Sarney foi encarregado por Figueiredo de coordenar a sucessão dentro do PDS e apoiou a postulação do vice-presidente Aureliano Chaves. Também pleiteavam a indicação Paulo Maluf, ex-governador de São Paulo; Mário Andreazza, ministro do Interior; Costa Cavalcanti, presidente da Itaipu Binacional; Marco Maciel, senador e ex-governador de Pernambuco; e Hélio Beltrão, ministro da Previdência e da Desburocratização.
No PMDB, a despeito de seu programa contrário à participação no processo indireto, uma grupo começava a sustentar que Tancredo Neves, governador de Minas e político dotado de perfil moderado e conciliador, reunia condições para aglutinar a maioria dos oposicionistas, obter a vitória no Colégio Eleitoral e comandar a última fase da transição política em curso. Simultaneamente, crescia a campanha pelas eleições diretas. Depois de um comício em Curitiba, que teve a presença de cerca de 40 mil pessoas, mais de cem mil manifestantes reuniram-se em São Paulo, em 25 de janeiro de 1984, para exigir a aprovação da emenda Dante de Oliveira.
Preocupadas com a amplitude do movimento pelas diretas, inédita na história política do país, autoridades militares alertaram o presidente para os riscos que o processo sucessório estaria correndo. Em março, porém, o ministro da Marinha, almirante Maximiano da Fonseca, que vinha se pronunciando por uma atitude tolerante em face da campanha, renunciou, alegando razões pessoais.
Em 10 de abril, o Rio de Janeiro foi palco de um comício multipartidário que atraiu cerca de um milhão de pessoas e contou com a presença de representantes de uma dissidência do PDS favorável às diretas. Seis dias depois, outro comício, em São Paulo, reuniu um milhão e meio de pessoas - a maior manifestação política jamais realizada no país - para pedir a aprovação da emenda. Seguiram-se comícios em outras cidades. No dia 25, foram montados, em vários locais, painéis com os nomes dos deputados e espaço para registrar publicamente os votos dados à emenda.
A ausência de 113 deputados à votação impediu que se formasse o quorum regimental na Câmara. Entretanto, a emenda obteve 298 votos favoráveis, 55 dos quais dados por deputados do PDS. Esse resultado e a convicção de que a campanha pelas eleições diretas mudara o eixo da política nacional apontavam a possibilidade de vitória no pleito indireto e o PMDB decidiu "ir ao Colégio para destruir o Colégio", conforme palavra de ordem lançada por Ulisses Guimarães. Em junho, os governadores peemedebistas oficializaram a candidatura de Tancredo.
A campanha popular pelas diretas ainda marcava o clima político quando, em 11 de junho de 1984, a Executiva Nacional do PDS, cuja maioria simpatizava com a candidatura de Maluf, que fazia intensa campanha de aliciamento dos delegados, vetou proposta de realização de uma consulta prévia às bases sobre os candidatos à eleição presidencial, apresentada por Sarney e pelo grupo anti-Maluf. Sarney renunciou imediatamente à presidência do PDS. Alguns dias depois, seu sucessor, senador Jorge Bornhausen (SC), também renunciou, sendo substituído pelo senador Ernâni Amaral Peixoto (RJ).
O fortalecimento da posição de Maluf levou seus adversários a unirem-se numa frente contra ele. Em 3 de julho, Maciel anunciou que, com Aureliano, se retirava da disputa. Dois dias depois, em reunião de que os dois se ausentaram, o senador Augusto Franco (SE) foi escolhido para presidir o PDS. Em 13 de julho, Aureliano se pronunciou publicamente em apoio à candidatura de Tancredo. Em seguida, os dissidentes pedessistas se organizaram na Frente Liberal, que, em 18 daquele mês, indicou Sarney para vice de Tancredo. Cinco dias depois, Sarney desligou-se do Diretório Nacional do PDS. Nesse mesmo dia, o PMDB e a Frente Liberal fecharam um acordo para a candidatura de Tancredo. Entre os nove pontos acertados, destacavam-se a realização de eleições diretas para o seu sucessor, a fixação do mandato presidencial em quatro anos, a garantia de que a Frente Liberal indicaria o companheiro de chapa de Tancredo e a opção por uma campanha apoiada preferencialmente no uso dos meios de comunicação, deixando os comícios em segundo plano.
Ratificada a candidatura de Sarney pela Frente Liberal em 1º de agosto, data em que deixaram o PDS os governadores Gonzaga Mota (CE) e Roberto Magalhães (PE), seis dias depois formalizou-se em Brasília a Aliança Democrática com o PMDB. Na ocasião, foi firmado um documento intitulado Compromisso com a nação, em que se propunha uma reforma institucional como meio para alcançar a democracia plena, profundas modificações na economia, uma reprogramação global da administração da dívida externa, a reformulação da política salarial e o estabelecimento de um novo pacto social, no bojo do debate sobre uma nova constituição.
Sarney não participou da convenção do PDS em 11 de agosto para escolher o candidato à eleição presidencial. Ausentaram-se, também, outros dissidentes, inclusive seis senadores e 27 deputados federais que, liderados por Maciel e Aureliano, haviam aderido à Aliança Democrática. Maluf derrotou Andreazza, que contou com o apoio de Figueiredo.
Apesar do distanciamento do PDS, Sarney teve seu ingresso na chapa da Aliança Democrática seriamente discutido por elementos do PMDB, dada a sua ligação com o regime militar. Como permanecia filiado ao partido situacionista, questionou-se também a base jurídica da candidatura de um membro do PDS na legenda de outro partido. Prevaleceu, contudo, a tese de que se tratava de uma questão política, e não jurídica. A hostilidade de setores do PMDB foi neutralizada pela ação de destacados dirigentes do partido, como Ulisses, a favor da aliança. A convenção do PMDB, no dia 12, homologou a chapa Tancredo-Sarney, num momento em que rumores de golpe militar, alimentados pela participação popular na campanha pelas eleições diretas, ameaçavam interromper o processo sucessório. No dia seguinte, Sarney contornou a questão legal, filiando-se ao PMDB.
O primeiro comício da Aliança Democrática realizou-se em Goiânia em 14 de setembro, reunindo cerca de trezentas mil pessoas. No mês seguinte, os governadores pedessistas José Agripino Maia (Rio Grande do Norte), Hugo Napoleão (Piauí), Divaldo Suruagi (Alagoas), João Durval (Bahia) e João Alves Filho (Sergipe) aderiram à Aliança, consolidando as perspectivas de vitória oposicionista no Colégio Eleitoral. A linha francamente ascensional da campanha, incrementada pelo apoio maciço dos meios de comunicação, provocou a reação de Figueiredo, que, por meio de cadeia de rádio e televisão, acusou a oposição de pretender coagir o Colégio Eleitoral. Mas reafirmou seu propósito de manter-se fiel ao projeto de abertura política.
Em 11 de dezembro - mês em que a Frente Liberal anunciou que se transformaria no Partido da Frente Liberal -, a Aliança Democrática divulgou os pontos básicos do seu programa de governo: prioridade para o Nordeste; apoio à agricultura; fortalecimento da federação e reconhecimento do papel da iniciativa privada no processo de desenvolvimento e da contribuição do capital estrangeiro, sempre que esse não ameaçasse a segurança nacional. Realizada a eleição em 15 de janeiro de 1985, a chapa da Aliança recebeu 480 votos, contra 180 dados a Maluf e ao seu companheiro de chapa, Flávio Marcílio, 17 abstenções e nove ausências. Entre os partidos de oposição, apenas o PT não a apoiou, por considerar ilegítima a eleição indireta.
Tancredo, que vinha adiando uma cirurgia para depois da posse, marcada para 15 de março, internou-se na véspera, às pressas, para operar o intestino. O fato provocou grande comoção popular, que, explorada intensivamente pelos meio de comunicação, atingiria dimensões inéditas na história do país.
