A importância do aspecto qualitativo.
Independentemente do observador, todos concordam que a reforma agrária alterou a paisagem brasileira. A imprensa ajuda a formar opiniões; a sociedade se organiza, reivindica e pressiona; o governo executa políticas e a vida de milhares de pessoas – os assentados e muitos outros indiretamente envolvidos – é, de alguma forma e em algum momento, influenciada por suas ações. Muitos ingredientes que compõem o tema são controversos e polêmicos, gerando discussões (e ações) que podem ir muito além de aspectos técnicos. Estão presentes como fundamento profundas convicções ideológicas, além de interesses econômicos e políticos. Isso explica porque a paisagem alterada pela reforma agrária pode ser interpretada de formas distintas e dependentes do observador.
Se reunirmos um grupo de cinco pessoas e passarmos um dia em qualquer um dos Projetos de Assentamento (PAs) que existem no Brasil teremos, ao final do dia, cinco opiniões distintas, e, não raro, contraditórias e opostas. De maneira figurativa, a paisagem é uma só, mas cada pessoa a retrata, fotografando-a de uma posição diferente. Qualquer discussão sobre os motivos dessas diferenças que não considere a posição dos fotógrafos será totalmente inútil.
A análise de números que consideram a contagem de famílias assentadas ou o montante de recursos destinados às desapropriações não é mais o único foco de interesse. Os aspectos quantitativos vêm sendo complementados com perguntas sobre a eficiência com que as ações vêm sendo executadas e sobre os reais benefícios alcançados na melhoria da vida cotidiana dos que se beneficiaram. Com esta abordagem é possível estabelecer relações de custos e benefícios mais objetivas por parte daqueles que investiram. Vale lembrar que os recursos para a reforma agrária são quase todos públicos, portanto competem com aqueles destinados a outras áreas prioritárias como programas de saúde, educação, segurança pública e previdência.
O aspecto quantitativo continua sendo importante, por dar a dimensão das ações. Sobre ele há registros, mesmo que, muitas vezes, controversos. Informações recentes, sistematizadas e abrangentes (representando não apenas amostras ou casos isolados) sobre a qualidade de vida nos assentamentos, as implicações ambientais da implantação dos projetos, a eficácia com que as ações operacionais do governo foram executadas e a eficiência que tiveram na alteração da matriz fundiária; são praticamente inexistentes. Essa lacuna abre precedentes perigosos. Na falta de informações abrangentes, casos isolados, com desempenho positivo ou negativo, podem ser indevidamente generalizados. Essa generalização pode resultar em avaliações (ou ações) desastrosas e desconexas do contexto global, não refletindo (ou beneficiando) a realidade cotidiana dos assentamentos.
A partir dessas constatações, o alvo desta pesquisa foi avaliar os aspectos qualitativos dos projetos de assentamento da reforma agrária brasileira, da maneira mais abrangente possível e preservando a posição do observador. Diversas estratégias foram implementadas para que temas importantes ligados à qualidade da reforma agrária pudessem ser retratados, refletindo de forma imparcial a realidade vivenciada na ponta extrema do processo (os assentamentos). Para isso, as opiniões do governo, dos trabalhadores rurais assentados e das associações organizadas que os representam nos assentamentos foram coletadas separadamente em 4.340 projetos de assentamento, criados entre 1985 e 2001, representando um universo de aproximadamente 458.483 famílias. Os critérios de escolha dos projetos e a sua representatividade estão descritos no capítulo 3. (Universo da Pesquisa). A coleta de dados no campo ocorreu entre 15 de julho de 2002 e 25 de setembro de 2002, tendo sido feitas, ao todo, 14.414 entrevistas.
A análise das diferentes “fotografias” retratadas não partiu do pressuposto de que a posição de um ou de outro “fotógrafo” foi mais privilegiada. Todas foram consideradas ângulos distintos de uma mesma paisagem e cada uma revela a parte do cenário que estava na mira do seu observador. Este estudo está longe de retratar de forma detalhada o universo da reforma agrária. Procurou-se combinar as cenas registradas da melhor forma possível, formando um quebra-cabeça que aos poucos vai revelando a sua imagem final. Deste, ainda estamos muito longe de conhecer todos os detalhes, cores, sombras e contrastes.
Diagnósticos da realidade são ferramentas úteis para a gestão de políticas públicas e ações governamentais. No caso da reforma agrária, esse tipo de pesquisa é ainda mais importante devido às divergências entre as opiniões dos agentes envolvidos. A escassez de informações sobre a qualidade de sua execução é grande se comparada à magnitude que ela representa. A iniciativa de realização deste trabalho, partindo do governo numa época de transição, é singular e atende diversos objetivos: a) serve como parte da prestação de contas à sociedade sobre o efeito dos recursos alocados no programa de reforma agrária; b) contribui para uma transição mais harmônica, técnica e responsável entre o atual e o futuro gestor da política agrária e fundiária; e c) sugere índices objetivos e tecnicamente justificados a partir dos quais a administração pública poderá vir a pautar a gestão de suas políticas.
Os recursos disponíveis são, provavelmente, o fator isolado de maior impacto sobre a intensidade das ações do governo na reforma agrária. Por outro lado, são as estratégias gerenciais aplicadas no cumprimento das metas que vão influenciar a qualidade e eficiência das ações. Nesse contexto, levantamentos desenhados para registrar os impactos qualitativos das ações, indicando sua eficiência, eficácia na reorganização fundiária, efeito na qualidade de vida dos assentados e na geração de renda dos projetos; passam a ser essenciais para a análise das estratégias empregadas pelo governo. A presente pesquisa está inserida num contexto maior de ações implementadas pelo Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA) com o objetivo de aprimorar seus instrumentos e procedimentos de monitoramento, avaliação e execução.
A parceria de execução deste projeto foi feita entre o Incra e a USPEsalq, contando com o acompanhamento do IBGE e o apoio da FAO. A base do grupo que coordenou o trabalho por parte da USP é a mesma que desenvolveu o Sistema Integrado de Avaliação da Viabilidade das Terras para Agricultura Familiar – SIATe (SPAROVEK, et al., 2002). O SIATe é um sistema informatizado e uma seqüência de procedimentos de coleta de dados que permite a avaliação da viabilidade agronômica e econômica de imóveis rurais para agricultura familiar, visando especificamente à reforma agrária. Esse sistema é resultado de parceria feita anteriormente entre a USP e o Incra, no período entre 1999 e 2001.
O SIATe está atualmente em fase de implantação operacional no Incra. Para elaboração do SIATe, o grupo da USP visitou as 29 Superintendências Regionais (SRs) do Incra e acumulou experiência na análise dos fatores que restringem ou potencializam o desenvolvimento dos projetos de assentamento. Essa experiência prática e a elaboração de uma ferramenta específica de análise da viabilidade de áreas destinadas à agricultura familiar foram imprescindíveis para dar a agilidade suficiente à parceria para a execução do apertado cronograma proposto para este estudo.
A concentração da posse da terra no Brasil tem suas origens na época do descobrimento. As intervenções do governo, fruto da execução de diversas políticas fundiárias e agrárias, não têm sido eficazes para alterar significativa e globalmente a estrutura da posse da terra. A reforma agrária é um termo utilizado para descrever distintos processos que procuram dar acesso à posse da terra e aos meios de produção para os trabalhadores rurais que não a possuem ou possuem apenas em pequena quantidade. Apesar da reforma agrária ser um programa executado no campo, seu impacto na sociedade, política e economia, extrapola essas fronteiras, atingindo a nação como um todo.
Nos programas de reforma agrária abrangente, ao redor do mundo, o balanço final é geralmente positivo, em relação aos ganhos sociais e ao desenvolvimento econômico. Nas regiões brasileiras, onde sua intensidade foi suficiente para provocar alterações significativas, há concordância de opinião do governo, dos movimentos sociais, dos assentados e da academia de que a qualidade de vida dos trabalhadores rurais melhorou. Nesses casos, também houve desenvolvimento econômico em relação à situação anterior, marcada pela presença de latifúndios.
Mesmo com a tendência de um significativo aumento de ações do governo, nesta área, ainda há um longo caminho a ser percorrido para que a nação brasileira possa colher todos os benefícios que um amplo processo de reforma agrária poderia trazer, tanto no campo como nos efeitos positivos indiretos para a população urbana. Parte do insucesso em alcançar essa meta reside em divergências conceituais profundas entre o governo e os segmentos da sociedade mais interessados, representados principalmente pela minoria que concentra a posse da maior parte das terras produtivas do Brasil e os trabalhadores rurais sem terra.
A compreensão plena do objeto de análise desta pesquisa – a qualidade dos assentamentos – depende de algum conhecimento da história da reforma agrária no Brasil e das diferentes perspectivas pela qual esse processo pode ser analisado. Neste capítulo, procurou-se resgatar, através da organização e interpretação de fontes bibliográficas, parte dessa história e conhecimento. A opção foi pela síntese, evitando o detalhamento, o que pode ter tido como conseqüência a omissão de informações relevantes, a desconsideração de obras importantes ou a não referência a autores de significativa contribuição nesta área de conhecimento.
Em sua essência, todo produto obtido pelo Homem tem como origem o seu trabalho sobre a natureza. Foi a partir da relação Homem-natureza que se construiu o processo civilizatório. Esse processo foi acelerado quando o Homem começou a produzir excedentes. A posse desses excedentes, e dos benefícios deles decorrentes, sempre foi objeto de acirrada disputa. Neste contexto, a terra, juntamente com o trabalho, são as principais fontes da produção primária. O seu controle é determinante para a definição de quem, no conjunto da sociedade, apropriar-se-á dos produtos (riqueza) gerados.
Concomitante ao surgimento das primeiras sociedades organizadas (JUNQUEIRA, 1964), foram criadas normas que regulamentam o acesso e posse da terra. Jean-Jacques Rousseau em seu discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens afirmou: “O primeiro homem que, cercando um terreno, lembrou-se de dizer – isto me pertence – e encontrou criaturas suficientemente simples para acreditar no que dizia, foi o verdadeiro fundador da sociedade civil”.
Ao longo dos tempos, a atividade agropecuária tem sido a principal fonte de produção da humanidade e, como conseqüência, da sua riqueza.
Apenas nos últimos 200 anos é que a produção industrial e a prestação de serviços ganharam importância e passaram a superar a agricultura em algumas regiões do mundo. Nas regiões e nos períodos em que a agropecuária foi (ou é) a principal atividade econômica, o controle da terra foi sinônimo de riqueza e de poder. Diversos estudos demonstram correlações entre os índices de concentração de renda e de propriedade da terra, refletindo no grau de participação na estrutura de poder dos diferentes segmentos da sociedade (HOFFMANN, 2002).
Exemplos históricos, no caso brasileiro, foram os senhores de engenho e os barões do café, em seus respectivos períodos áureos. Essa também é a razão da redistribuição dos direitos sobre a terra ser bandeira sempre presente, de forma destacada, nos processos revolucionários. Exemplos disso são as revoluções russa, mexicana, chinesa, cubana, vietnamita, nicaragüense, portuguesa (Revolução dos Cravos) e muitas outras. A mudança nos estatutos de posse e uso da terra significa, verdadeiramente, uma profunda transformação socioeconômico-política na sociedade, na medida em que altera o perfil de distribuição da renda e do poder (GUTELMAN, 1974).
Em decorrência, as discussões sobre a reforma agrária têm um marcante componente de natureza ideológica e seu debate tende a ser polêmico. Na elaboração da Constituição Federal de 1988, a discussão dos artigos relativos a esta questão foi aquela que mais comoveu e dividiu o plenário do Congresso Nacional. Em determinado momento, os trabalhos foram praticamente paralisados, provocando o que o presidente da Constituinte chamou de um “buraco negro” (GOMES DA SILVA, 1989). É oportuno lembrar a conhecida citação de Tito Lívio, escrita em torno do ano 26 de nossa Era: “Foi, então, pela primeira vez aprovada a lei agrária, que desde aquela época até hoje, nunca mais foi discutida sem provocar as mais violentas comoções”. Tito Lívio estava se referindo à lei editada sob o consulado de Spurius Cassius, patrício da mais alta nobreza romana, em 486 a.C.
A expressão reforma agrária é utilizada para representar idéias e propostas bastante distintas, sendo, assim, importante ficar atento ao significado adotado na análise de qualquer texto ou discurso (ABRA, 1976). Num extremo, há os que consideram medidas de estímulo à produção agrícola, como assistência técnica, crédito agrícola, garantia de preços e outras intervenções similares, como sendo reforma agrária; e, no outro, os que acreditam que só se pode falar em reforma agrária quando é eliminada a propriedade privada sobre a terra, ocorrendo a sua total estatização. No espaço compreendido entre essas posições extremas, encontramos inúmeras variantes que podem ser construídas de acordo com o propósito que se tem em vista. Essa é a razão porque, na atualidade, é muito raro encontrar alguém que se manifeste frontalmente contra a reforma agrária. Partidos, lideranças políticas, empresariais, religiosas, intelectuais, e até mesmo grandes proprietários rurais, manifestam-se, de alguma forma, a favor da reforma agrária.
Cada um tem o seu conceito, a sua receita e a sua perspectiva de reforma agrária. José Gomes da Silva, uma referência sobre o tema no Brasil, fez um minucioso resumo desse debate, dedicando o primeiro capítulo de seu livro A Reforma Agrária no Brasil (GOMES DA SILVA, 1971), a essa questão. No texto, o autor considerou reforma agrária um processo amplo e imediato de redistribuição da propriedade da terra com vistas à transformação econômica, social e política do meio rural, com reflexos no conjunto da sociedade. Isso significa que o número de beneficiários do processo deve ser compatível com o universo dos trabalhadores rurais sem ou com pouca terra, e deve realizar-se num período, relativamente curto, de tal sorte que a atual geração seja alcançada.
A análise das experiências de reforma agrária em várias partes do mundo demonstra que não há casos iguais (BARRACLOUGH, 2001), ou seja, os processos são bastante complexos e dependem diretamente de circunstâncias específicas de natureza política, econômica, cultural, social, religiosa e da disponibilidade de recursos naturais característicos de cada situação (ABRA, 1976). Procurou-se apresentar, apesar dessa heterogeneidade e das dificuldades de classificação dela decorrentes, um agrupamento de alguns processos de reforma agrária do século XX.
São aquelas que ocorreram associadas a um processo muito mais amplo de transformações sociais e que alteraram profundamente o perfil de distribuição da terra, quase sempre no contexto de revoluções socialistas. São exemplos, as reformas agrárias russa, chinesa, cubana, vietnamita e de alguns países da Europa oriental. A reforma agrária mexicana, a primeira do século XX, e que foi precursora de todas as demais, poderia ser aqui incluída, com a diferença de que, como a própria revolução mexicana, ficou inconclusa.
Foram realizadas em países onde houve mudança significativa na estrutura do poder central, em decorrência do aumento da participação de forças populares, mas que não se consolidaram ou, até mesmo, foram revertidas. São os casos, por exemplo, da Bolívia, do Egito, de Portugal, do Peru, da Nicarágua e da Guatemala.
São os casos típicos das reformas agrárias, impostas pelos americanos, ocorridas no leste asiático após o final da Segunda Guerra Mundial, no Japão, na Coréia do Sul e em Formosa. Foram reformas rápidas e que mudaram substantivamente o perfil de distribuição da terra. São consideradas bemsucedidas e um dos principais fatores responsáveis pelo desenvolvimento daqueles países no período pós-guerra.
São aquelas realizadas dentro dos marcos legais existentes ou dos acordos entre as diversas forças sociais, sem a ocorrência de rupturas. O alcance dessas reformas é bastante variado, sendo, em geral, relativamente pouco abrangente, localizado e não alterando significativamente o perfil de distribuição da propriedade da terra. São os casos das reformas agrárias de muitos países da América Latina, como a Colômbia, Venezuela, Brasil, Costa Rica, Panamá, Paraguai, entre outros. No plano mundial, podemos citar a Indonésia, Filipinas, ndia, Malásia, África do Sul, Marrocos e a Itália.
Nesta categoria, o caso do Chile merece um destaque especial. Realizada dentro dos marcos estabelecidos pela legislação aprovada pelo Parlamento, a reforma agrária chilena foi extremamente profunda, desapropriando e redistribuindo mais de 90% das terras controladas pelos latifúndios. Entretanto, após um golpe de estado liderado pelos militares, com explícito apoio externo, o processo foi estancado e, a seguir, revertido. Apesar disso, a reforma agrária provocou mudanças irreversíveis e é considerada um dos principais fatores responsáveis pelo atual sucesso da agricultura do país (SAMPAIO, 1981).
Independentemente do grupo no qual o processo se enquadra, a maioria dos pesquisadores que tem estudado o tema, em vários países do mundo, relaciona a democratização do acesso à propriedade da terra com o rompimento da estrutura latifundiária, com resultados claramente positivos tanto do ponto de vista econômico, quanto social e político (ROMEIRO, 1991; FAO, 1992; BECLEY & BURGESS, 2001). Os indicadores são a elevação da renda das famílias beneficiadas, a melhoria da qualidade de vida e a maior participação política da população, contribuindo para a democratização da sociedade.
A economia brasileira foi caracterizada, desde o descobrimento (1500) até a independência (1822), como essencialmente agrícola, monocultora, com base na mão-de-obra escrava, voltada para o Exterior, e com o domínio das grandes propriedades de terra. Esses três séculos de controle da terra por uma pequena parcela de proprietários foi determinante na definição da estrutura agrária do Brasil até a atualidade (PRADO JÚNIOR, 1970).
Logo após a independência, houve um pequeno período de 28 anos em que homens livres ocuparam terras devolutas. Essas ocupações não provocaram alterações significativas na estrutura agrária do País. Em 1850, foi aprovada a Lei 601, do Império (Lei de Terras), que favoreceu a consolidação da grande propriedade rural voltada à exportação, permitindo que as terras fossem adquiridas somente através da compra e por preços elevados (SILVA, 1996). Durante o século XIX, começavam a surgir indícios de preocupação com o acesso à terra por parte de políticos e pessoas importantes do período, como José Bonifácio de Andrada e Silva. O objetivo era de estimular o progresso econômico e a abertura social (DOLHNIKOFF, 1998).
O período da República Velha (1889-1930) foi dominado pela oligarquia cafeeira, com a mão-de-obra do setor agrícola passando a ser desempenhada, principalmente, pelos imigrantes europeus e japoneses. Nesse período, houve aumento do número de propriedades e de proprietários, mas sem alterações profundas na estrutura fundiária. A oligarquia cafeeira foi derrubada com a revolução de 1930, que, entre outras mudanças, promoveu o processo de industrialização e introduziu a legislação trabalhista sem, porém, intervir na estrutura agrária brasileira.
Após a Segunda Guerra Mundial, o Brasil continuou seu processo de industrialização e urbanização, em ritmo acelerado, e, em 1946, foi elaborada a Nova Constituição. Nesse período, a questão agrária começou a ganhar importância, embora nenhum projeto de lei sobre reforma agrária tenha sido aprovado. No final da década de 1950 e início da de 1960, aumentaram os debates sobre esse tema e a participação popular na reivindicação de mudanças estruturais no País. Dentre as chamadas reformas de base, a reforma agrária era a que mais dividia as opiniões. Em 1962, foi criada a Superintendência de Política Agrária – Supra. Em 1963, foi aprovado e sancionado o Estatuto do Trabalhador Rural, que inseria o trabalho no campo dentro da legislação trabalhista. No início de 1964, o governo federal tomou uma série de providências com vistas a efetivar a desapropriação de terras, além de propor mudanças na Constituição para permitir a reforma agrária (GOMES DA SILVA, 1971).
Com o golpe de Estado ocorrido em 31 de março de 1964, o governo passou a ter liderança militar. Devido ao intenso debate sobre o tema e ao comprometimento de outros países latino-americanos com a realização da reforma agrária, firmado através da Carta de Punta del Este, o novo governo incluiu-a como uma de suas prioridades. Foi elaborada e aprovada a Emenda Constitucional, de 10 de novembro de 1964, que permitia à União promover a desapropriação por interesse social, mediante pagamento de prévia e justa indenização em títulos especiais da dívida pública. Em 30 de novembro de 1964, foi sancionada a Lei 4.504, que dispõe sobre o Estatuto da Terra. Ao mesmo tempo, foram criados o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária – IBRA e o Instituto Nacional de DesenvolvimentoAgrário – INDA. O Brasil passou, com isso, a dispor de aparato jurídico e institucional que permitiria iniciar um programa nacional de reforma agrária (GOMES DA SILVA, 1971).
As primeiras iniciativas do IBRA foram direcionadas ao levantamento de dados, zoneamento, cadastro e tributação, áreas de atuação consideradas prioritárias, em contraposição à desapropriação por interesse social. Mais tarde, em 1967, o IBRA passou a priorizar a colonização e a expansão da fronteira agrícola, relegando a desapropriação para fins de reforma agrária para um segundo plano. Essas distorções quanto ao direcionamento das prioridades do IBRA foram apontadas por grupos de avaliação, incluindo a FAO, que na época propôs medidas para o início de um efetivo programa de reforma agrária no Brasil (FAO, 1968).
Em 1970, foram extintos o IBRA e o INDA e foi criado o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra. A partir daquele ano, diversos programas especiais de desenvolvimento regional foram lançados. Dentre eles, destacaram-se o Programa de Integração Nacional – PIN e o Programa de Redistribuição de Terras e de Estímulo à Agroindústria do Norte e Nordeste – Proterra. O PIN teve o objetivo de colonizar a Amazônia, a partir da rodovia Transamazônica, atraindo o povo nordestino para aquela região. No entanto, o impacto desse programa foi muito pequeno se comparado às metas propostas e aos recursos alocados. O Proterra também teve pequeno alcance no que diz respeito ao número de famílias assentadas, além do pagamento das terras ter sido feito a vista, em dinheiro, contrariando o previsto por lei. Dentro desse cenário, em 1979, constatou-se que o índice de Gini1 da distribuição de terra no Brasil havia aumentado ligeiramente (HOFFMANN, 1982).
Devido aos conflitos crescentes pela posse de terras na região Norte, o governo Figueiredo criou o Ministério Extraordinário para Assuntos Fundiários – MEAF e os Grupos Executivos de Terras do Araguaia/Tocantins – Getat e do Baixo Amazonas – Gebam, que funcionaram paralelamente ao Incra, e que posteriormente foram extintos. A ênfase da ação fundiária desse governo passou a ser a de titulação de terras. Um balanço da ação fundiária dos governos militares (1964-1984), feito pelo Incra, mostrou que o número de famílias assentadas em programas de colonização (maioria) e reforma agrária (minoria) foi de 115 mil, tendo sido desapropriados 13,5 milhões de hectares de terras e 185 imóveis (INCRA, 1995).
Em decorrência da baixa eficiência na alteração da estrutura fundiária brasileira e do agravamento dos problemas sociais no meio rural, o começo da década de 1980 assiste ao nascimento do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra – MST (formalmente constituído em 1984). O MST atua até hoje através de Coordenações Estaduais e tem sido um fator constante de pressão sobre o poder público pela reforma agrária. Outro movimento social de destaque é a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura – Contag, com sua capilaridade nas Federações Estaduais e nos Sindicatos de Trabalhadores espalhados por todo o Brasil. A Contag organiza mobilizações anuais chamadas de Grito da Terra Brasil e tem papel decisivo na inclusão da reforma agrária na agenda política nacional. Além do MST e da Contag, diversas outras organizações não-governamentais e setores da igreja incluem, atualmente, na sua agenda o tema reforma agrária.
O ano de 1985 também foi marcado pelo final dos governos militares, quando tomou posse um presidente civil, o vice-presidente José Sarney, após a morte do presidente Tancredo Neves. José Sarney criou o Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário – Mirad, ao qual o Incra passou a ser subordinado. O Incra elaborou o Plano Nacional de Reforma Agrária – PNRA, que previa o assentamento de 1.400.000 famílias em cinco anos. Diante de pressões contrárias reforma agrária, o plano original sofreu alterações significativas, dificultando o processo de desapropriação. Como resultado, o número de beneficiários de projetos de reforma agrária no final do governo Sarney (1990) não atingiu 10% da meta inicial. Nesse governo, o Incra chegou a ser extinto (1987) e restabelecido (1989).
Durante o governo Sarney, foi também elaborada a Constituição de 1988, que trata da questão da desapropriação de terras para fins de reforma agrária no capítulo III (Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária) e no título VII (Ordem Econômica e Financeira). Diversas disputas judiciais da atualidade advêm do fato de a Constituição garantir a não desapropriação da propriedade produtiva” (inciso II, do artigo 185), sem que haja uma definição mais clara sobre esse termo.
O governo Collor (1990-1992) extinguiu o Mirad, e sua meta de assentar 500.000 famílias não foi atingida (o programa foi paralisado), não tendo sido feita nenhuma desapropriação para fins de reforma agrária (AMSTDDEN, 1992). O governo seguinte, de Itamar Franco (1992-1994), resgatou a iniciativa de desenvolver projetos de reforma agrária. Através da promulgação do rito sumário (Lei Complementar 76), o governo retomou o processo de desapropriação, lançando um Programa Emergencial para o assentamento de 80.000 famílias. Nesse programa, 23.000 famílias foram atendidas, com a implantação de 152 projetos (INCRA, 1993).
Uma análise dos 30 anos de existência do Estatuto da Terra (1964-1994) mostrou que o número de famílias assentadas foi de 350.836, em 1.626 assentamentos, entre os de reforma agrária, de colonizações (ambos feitos pelo governo federal) e de ações fundiárias estaduais (GUEDES PINTO, 1995).
No governo Fernando Henrique Cardoso, após o massacre de Corumbiara (RO), em agosto de 1995, e de Eldorado dos Carajás (PA), em abril de 1996, foi criado o Ministério do Desenvolvimento Agrário, responsável pela reforma agrária e, posteriormente, também pela agricultura familiar. Impulsionadas pela pressão de movimentos sociais e pela opinião pública, diversas iniciativas buscaram a efetivação dos assentamentos. Entre elas se destacam o aumento do número de desapropriações e a atuação através de linhas de crédito específicas, como o Procera e o Pronaf.
De acordo com o Incra, de 1995 a 1999 foram assentadas 372.866 famílias, tendo sido o governo brasileiro que mais investiu em projetos de reforma agrária mundialmente (INCRA, 1999). Também nesses últimos anos, vários estudos sobre os sistemas de produção, a qualidade de vida, os sucessos e insucessos dos projetos de assentamentos têm sido feitos. Destaca-se também a realização, nesse período, do I Censo da Reforma Agrária em 1996.
Contrapondo essas informações, outros estudos demonstram que mesmo com o número significativamente maior de projetos de reforma agrária implantados, a estrutura fundiária do Brasil, avaliada pelo o grau de desigualdade na distribuição da terra, continua praticamente inalterado. O índice de Gini da distribuição da posse da terra, calculado com base nos dados do Censo Agropecuário de 1995/96, foi de 0,843 em 1998, um dos maiores do mundo (HOFFMANN, 1998).
