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Política da Alemanha

Estrutura Política

Parlamentarismo com presidente simbólico

Política da Alemanha
Sessão parlamentar do Bundestag

O sistema político alemão não só difere do presidencialismo brasileiro, como também de outros regimes parlamentaristas europeus. Na Alemanha, o povo não vota direto praticamente para nenhum de seus governantes e o presidente tem poderes apenas quase simbólicos, embora seja chefe de Estado. O chanceler federal é o chefe de governo e os Estados possuem grande autonomia e influência em âmbito nacional.

A Alemanha é uma república federativa, com sistema de governo parlamentarista e capital em Berlim. O Poder Executivo é encabeçado pelo chanceler federal (Bundeskanzler), como chefe de governo, equivalendo este cargo ao do primeiro-ministro de outros regimes parlamentaristas. O presidente federal (Bundespräsident) exerce a função de chefe de Estado. O Poder Legislativo federal possui duas casas: o Bundestag (parlamento federal) e o Bundesrat (conselho federal). O Poder Judiciário tem como instância máxima o Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht).

A Presidência - Apesar de, como chefe de Estado, o presidente possuir algumas atribuições executivas, seu papel é quase apenas simbólico. A Lei Fundamental (Grundgesetz) ou Constituição Federal (Bundesverfassung) lhe garante a competência de assinar acordos e tratados internacionais, mas a política externa cabe ao governo, chefiado pelo chanceler federal.

Da mesma forma, o presidente oficialmente nomeia e destitui ministros. No entanto, ele o faz sempre a pedido do chanceler federal, o qual também é indicado pelo presidente, porém sempre respeitando o desejo da maioria parlamentar. Seus atos executivos são, na prática, o cumprimento formal de decisões tomadas pelo Parlamento ou pelo governo.

Também cabe ao presidente a nomeação e exoneração de juízes federais, servidores públicos federais, oficiais e suboficiais das Forças Armadas (Bundeswehr). Ele igualmente decide a concessão de indulto a presidiários e sanciona as novas leis federais. Como chefe de Estado, recebe e credencia embaixadores.

O presidente não é eleito diretamente, mas por um colégio eleitoral, a Assembléia Nacional, que se reúne exclusivamente para este fim. Metade dela é formada pelos deputados federais e, a outra, por delegados escolhidos pelas assembléias legislativas dos 16 estados. O mandato presidencial é de cinco anos, sendo permitida uma única reeleição.

O Governo Federal - No regime parlamentarista alemão, o poder Executivo convive diretamente com o Legislativo, pois o chanceler federal e seus ministros são, em geral, igualmente deputados e freqüentam quase que diariamente as seções plenárias.

Desde a fundação da República Federal da Alemanha, em 1949, o governo federal sempre foi composto por coalizões, devido à dificuldade de um único partido obter maioria absoluta no Parlamento. O costume é a agremiação política de maior bancada buscar um parceiro para formar maioria, eleger o chanceler federal e compor o gabinete de governo.

Conforme a Lei Fundamental de 1949, um chanceler federal e seu gabinete só podem ser derrubados pelo Parlamento se já houver uma alternativa de governo. O mecanismo, batizado de "moção construtiva de desconfiança", foi criado devido à experiência da fracassada República de Weimar, instaurada em 1919, na qual os partidos não conseguiam se entender e os governos eram muitíssimo breves. O caos acabou favorecendo a ascensão do autoritarismo nazista, como alternativa a uma democracia instável, e sua chegada ao poder em 1933.

Desde o pós-guerra, a "moção construtiva de desconfiança" foi usada duas vezes, em 1972 e 1982. Na primeira delas, a oposição tentou sem sucesso derrubar o chanceler federal Willy Brandt. Depois que alguns deputados social-democratas e liberais passaram para a oposição, Brandt perdeu a maioria no Parlamento, pediu uma moção de confiança (que lhe foi negada), mas o SPD e o Partido Liberal venceram as eleições de 19 de novembro do mesmo ano e, assim, continuaram no governo.

Em 1982, o Partido Liberal deixou a coalizão com o Partido Social Democrata, do chanceler federal Helmut Schmidt, para se recompor com a União Democrata Cristã, derrubar Schmidt e eleger Helmut Kohl como novo chanceler. No dia 17 de dezembro, Kohl submeteu-se ao voto de confiança do Parlamento, com a intenção declarada de colher "desconfiança". Ele "perdeu" por 218 a oito votos, porque 248 deputados da CDU, CSU e do Partido Liberal se abstiveram. Desta forma, foram convocadas novas eleições. Certa da vitória no pleito, a coalizão formada por CDU, CSU e liberais queria apenas ser legitimada pelo voto popular, o que se concretizou nas urnas em 6 de março de 1983.

O Poder Legislativo - O Parlamento alemão chama-se Bundestag. Seus deputados são eleitos de quatro em quatro anos. Os eleitores alemães votam através de um sistema distrital misto. Na hora de votar, os eleitores dão dois votos. No primeiro, escolhem um candidato distrital. Cada partido tem direito a lançar um nome por distrito ou zona eleitoral. No segundo, votam num partido (voto de legenda).

Para que um partido possa formar uma bancada no parlamento, ele precisa obter no mínimo 5% dos votos válidos em todo o país. Caso ele não cumpra este requisito, mas consiga eleger algum deputado diretamente pelo voto distrital, este assume seu mandato, porém sem formar uma bancada e, portanto, sem os direitos exclusivos destas.

Em casos excepcionais, o Bundestag pode ser dissolvido antecipadamente pelo presidente, com a convocação imediata de novas eleições. Por exemplo, caso nenhum partido consiga aliar-se com outro(s) para obter maioria e formar um governo.

As leis alemãs são aprovadas por maioria simples no parlamento e somente as que dizem respeito a assuntos de competência dos estados seguem para o Bundesrat ou Conselho Federal, a câmara alta do Legislativo alemão.

Os membros do Bundesrat não são eleitos por voto popular. Somente os próprios governadores e seus secretários podem representar seus estados nas reuniões e votações do Conselho Federal. Conforme a população, cada unidade da federação possui de três a seis votos no Bundesrat.

Estados e municípios - Quanto à organização política dos Estados e municípios alemães, cabe ressaltar que ela repete, nestas esferas, o sistema parlamentarista. Ou seja, em sua maioria, governadores e prefeitos são eleitos, respectivamente, pelas assembléias legislativas e pelas câmaras municipais, e não pelo voto direto dos eleitores. Somente na década de 90, algumas cidades começaram a experimentar o voto direto para prefeito, em dois turnos. Colônia é uma delas.

No sistema político alemão, também não se deve confundir o Senat das cidades-Estado com, por exemplo, o Senado Federal brasileiro. No caso alemão, o termo Senat se refere aos parlamentos das três cidades-Estado (Berlim, Bremen e Hamburgo) e Senator equivale ao secretário na esfera estadual no Brasil. As duas turmas do Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht) são, em alemão, igualmente chamadas de Senat.

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Tal como o Brasil, a Alemanha tem três poderes constitucionais: Executivo, Legislativo e Judiciário. Mas o sistema político alemão é bem diferente do brasileiro.

Nos artigos abaixo, explicamos como funciona o parlamentarismo alemão e quais são as funções do chanceler federal e do presidente. Apresentamos a biografia dos atuais chefes de governo e de Estado, assim como a composição do gabinete ministerial e o quadro partidário.

Também damos um breve esclarecimento sobre o sistema eleitoral alemão, com voto distrital misto. E fazemos uma curta apresentação dos principais tribunais superiores da Alemanha, com destaque para as funções e composição do Tribunal Constitucional Federal.

Fonte: www.dw-world.de

Política da Alemanha

Durante os anos de 1990/91, quando começou o intenso processo de unificação alemã, não foi uma simples coincidência que a rápida reconstrução dos "Länder" (estados1), juntamente com o restabelecimento dos governos estaduais e das instituições intermediárias, assim como a reconstrução praticamente completa da autonomia municipal tenham sido os acontecimentos mais significativos, apenas superados pela importância e pelo impacto da política monetária então estabelecida.

Da mesma maneira, não tem sido uma simples coincidência que, no momento crucial em que se deu a queda do regime da República Democrática Alemã (RDA), tenha-se observado uma acelerada dissolução das estruturas do estado e de suas instituições nacionais.

O que se percebeu de maneira crescente foi um defeito endógeno ou inerente ao tipo de socialismo praticado: enquanto existia uma quase completa "ausência" real do estado socialista, dava-se uma contração democrático- 1 Para facilitar a leitura, daqui para diante o termo "Land" será traduzido como Estado, e o plural "Länder" como Estados.

É importante 2 institucional em nível local, principalmente em nível municipal, através de uma forte articulação direta dos diferentes núcleos e grupos sociais democraticamente organizados2 Aquilo que as entidades subnacionais buscavam era um contato com as respectivas unidades da RFA, pondo-se rapidamente em prática uma cooperação horizontal que visava concentrar as forças opositoras ao regime e assegurar o apoio direto.

Esses casos refletem, em seus respectivos contextos, uma característica atual do sistema federal e descentralizado da Alemanha: a força relativa dos seus estados e municípios frente ao estado nacional.

É compreensível então interpretar que estas estruturas político-institucionais competitivas entre os diferentes níveis do Estado tenham sido um fundamento crítico não apenas para o milagre econômico e social da Alemanha do pós-guerra, como também da estabilização democrática.

Consequentemente, surgem então duas perguntas: se certas lições do sistema político e administrativo alemão podem ser aplicadas aos países e as economias em transição, como os da Europa Central e Oriental e, em particular, devido à sua origem histórica, aos países da América Latina, e se o progresso econômico e social ocorrido nestas regiões requer estruturas deste gênero.

A crescente demanda de descentralização insere-se em um processo mais amplo de liberalização, privatização e reforma do mercado, iniciado em muitos países.

Essas reformas distinguem-se entre si; o seu fundamento entretanto, é similar ao da descentralização: o controle sobre a produção e a provisão de bens e serviços deve situar-se em um nível mais baixo, capaz de assumir os custos e benefícios associados.

Em muitos países, isso acarretará a redução gradual do poder do governo central, mas os reformadores devem agir com prudência.

Segundo o seu contexto institucional, a descentralização pode melhorar a capacidade do Estado, liberando-o de cargas inúteis, a fim de que ele possa se concentrar em suas funções essenciais; mas também pode minar esta capacidade.

Cuidadosamente administrada, a descentralização pode contribuir muito para melhorar a capacidade do estado, exercendo pressões para que os serviços públicos correspondam melhor às preferências locais, reforçando a responsabilidade local e oferecendo um respaldo ao desenvolvimento econômico local.

Não obstante, existem obstáculos: as autoridades do governo central podem perder o controle da macroeconomia por falta de coordenação das decisões locais, o que poderia agravar as divergências regionais e acentuar as tensões econômicas e sociais.

Os governos locais podem cair no domínio de interesses particulares, o que poderia levar ao abuso do poder estatal e a formas de governo menos flexíveis e responsáveis.

A mensagem neste caso, assim como em outras estratégias de reformas do setor público, é que a aproximação do Estado aos cidadãos apenas será eficaz se fizer parte de uma estratégia mais ampla, destinada à melhoria da capacidade institucional do estado.

(Banco Mundial 1997, capítulo 7).

O objetivo das próximas partes deste texto é prover um resumo da estrutura e do funcionamento do sistema federal alemão - um sistema também elaborado para satisfazer demandas econômicas, sociais e políticas, depois da Segunda Guerra Mundial -, mostrando-o, também, como um caso concreto que tem funcionado surpreendentemente bem nos últimos 50 anos.

Para isso, vamos apresentar, na segunda parte do texto, uma resenha histórica do sistema federal alemão do pós guerra (que espelha os objetivos fixados pela "Lei Fundamental") que ajude a entender as condições em que surgiram as suas formas específicas e a continuar discutindo os três níveis, cada um com competências legislativas e executivas específicas.

Os três níveis a serem caracterizados em termos normativos, qualitativos e quantitativos são: o nível do "Bund" (estado federal ou União); o nível dos "Länder" (os estados federados) e o nível das "Gemeinden" (os municípios, que incluem os "Kreise", semelhantes às províncias da América Hispânica).

Na terceira parte do texto vamos discutir elementos do chamado "Federalismo Cooperativo" e a dinâmica do federalismo alemão.

A quarta parte, finalmente, apresentará um resumo e algumas conclusões do trabalho.

Uma longa história de autonomias locais

Em princípios do século XIX o "Reich" (Império) alemão constituía-se de 35 diferentes estados independentes e com alta autonomia política, econômica e administrativa frente ao Reich que, por sua vez, era regido por uma assembléia constituída por príncipes (Fürsten).

Os estados, por sua vez, eram governados por 31 príncipes e seus familiares.

Esta heterogeneidade, justamente em um país localizado no centro da Europa, foi produto da segregação e de um alto grau de fragmentação da elite feudal prevalecente, já a partir da guerra de 1618-1648.

Mesmo que, no decorrer do séculos XVII e XVIII, tenham existido estados fortes, tais como o dos Habsburgo e Prússia, as suas aristocracias feudais não chegaram a ter uma concentração de poderes suficiente para que pudessem constituir uma força integradora.

Em contraste com países como a França e a Inglaterra, estas deficiências traduziram-se em graves desvantagens no contexto das crescentes rivalidades econômicas e políticas na Europa, ao não poderem beneficiar-se com uma política exterior ou econômica comum e obrigatória.

Esta situação mudou no século XIX, principalmente em virtude direta da acelerada derrota do clássico sistema feudal alemão durante e depois das guerras napoleônicas.

A Prússia, que foi um dos estados mais envolvidos na guerra, tentou reorganizar-se e refortalecer-se através de um amplo programa de reformas institucionais.

O objetivo das reformas instituídas por Stein e Hardenberg era reintegrar e/ou mobilizar os grupos burgueses e civis, especialmente em nível local, a fim de restabelecer a legitimidade e acumular novamente a força econômica perdida depois da separação, que havia acontecido através do chamado "Bloqueio Continental" (Kontinentalsperre).

As reformas, motivadas pela intenção de integrar as classes empresariais existentes às emergentes, instituíram e fortaleceram liberdades econômicas que serviram para o estabelecimento de empresas privadas em nível local.

Isso também se deu através da redistribuição de terras, ocorrida devido a uma reforma agrária.

Falando em termos da economia institucional, os direitos de propriedade foram então garantidos e assegurados dentro de uma nova ordem institucional.

Por outro lado, em 1808, as reformas ampliaram consideravelmente a autonomia dos municípios, com o novo "ordenamento municipal", e introduziram uma nítida separação entre os poderes judicial e executivo, que até aquele momento se encontravam integrados na administração territorial.

Devido ao novo enfoque, em direção a uma maior autogestão em nível local (municipal e provincial), no qual o eleitorado local participa das decisões políticas e econômicas, as reformas também têm sido vistas como uma tentativa para substituir estruturas parlamentares e compensar a ausência de uma ordem parlamentar comum em nível nacional (Heffter 1969: 99-101).

Apesar desta motivação, o efeito tem sido, decididamente, o fortalecimento não apenas das instituições e economias locais, como também do reconhecimento da autogestão comunal quase como um direito intrínseco da cidadania.

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