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Política da Alemanha

 

Estrutura Política

Parlamentarismo com presidente simbólico

Política da Alemanha 
Sessão parlamentar do Bundestag

O sistema político alemão não só difere do presidencialismo brasileiro, como também de outros regimes parlamentaristas europeus. Na Alemanha, o povo não vota direto praticamente para nenhum de seus governantes e o presidente tem poderes apenas quase simbólicos, embora seja chefe de Estado. O chanceler federal é o chefe de governo e os Estados possuem grande autonomia e influência em âmbito nacional.

A Alemanha é uma república federativa, com sistema de governo parlamentarista e capital em Berlim. O Poder Executivo é encabeçado pelo chanceler federal (Bundeskanzler), como chefe de governo, equivalendo este cargo ao do primeiro-ministro de outros regimes parlamentaristas. O presidente federal (Bundespräsident) exerce a função de chefe de Estado. O Poder Legislativo federal possui duas casas: o Bundestag (parlamento federal) e o Bundesrat (conselho federal). O Poder Judiciário tem como instância máxima o Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht).

A Presidência - Apesar de, como chefe de Estado, o presidente possuir algumas atribuições executivas, seu papel é quase apenas simbólico. A Lei Fundamental (Grundgesetz) ou Constituição Federal (Bundesverfassung) lhe garante a competência de assinar acordos e tratados internacionais, mas a política externa cabe ao governo, chefiado pelo chanceler federal.

Da mesma forma, o presidente oficialmente nomeia e destitui ministros. No entanto, ele o faz sempre a pedido do chanceler federal, o qual também é indicado pelo presidente, porém sempre respeitando o desejo da maioria parlamentar. Seus atos executivos são, na prática, o cumprimento formal de decisões tomadas pelo Parlamento ou pelo governo.

Também cabe ao presidente a nomeação e exoneração de juízes federais, servidores públicos federais, oficiais e suboficiais das Forças Armadas (Bundeswehr). Ele igualmente decide a concessão de indulto a presidiários e sanciona as novas leis federais. Como chefe de Estado, recebe e credencia embaixadores.

O presidente não é eleito diretamente, mas por um colégio eleitoral, a Assembléia Nacional, que se reúne exclusivamente para este fim. Metade dela é formada pelos deputados federais e, a outra, por delegados escolhidos pelas assembléias legislativas dos 16 estados. O mandato presidencial é de cinco anos, sendo permitida uma única reeleição.

O Governo Federal - No regime parlamentarista alemão, o poder Executivo convive diretamente com o Legislativo, pois o chanceler federal e seus ministros são, em geral, igualmente deputados e freqüentam quase que diariamente as seções plenárias.

Desde a fundação da República Federal da Alemanha, em 1949, o governo federal sempre foi composto por coalizões, devido à dificuldade de um único partido obter maioria absoluta no Parlamento. O costume é a agremiação política de maior bancada buscar um parceiro para formar maioria, eleger o chanceler federal e compor o gabinete de governo.

Conforme a Lei Fundamental de 1949, um chanceler federal e seu gabinete só podem ser derrubados pelo Parlamento se já houver uma alternativa de governo. O mecanismo, batizado de "moção construtiva de desconfiança", foi criado devido à experiência da fracassada República de Weimar, instaurada em 1919, na qual os partidos não conseguiam se entender e os governos eram muitíssimo breves. O caos acabou favorecendo a ascensão do autoritarismo nazista, como alternativa a uma democracia instável, e sua chegada ao poder em 1933.

Desde o pós-guerra, a "moção construtiva de desconfiança" foi usada duas vezes, em 1972 e 1982. Na primeira delas, a oposição tentou sem sucesso derrubar o chanceler federal Willy Brandt. Depois que alguns deputados social-democratas e liberais passaram para a oposição, Brandt perdeu a maioria no Parlamento, pediu uma moção de confiança (que lhe foi negada), mas o SPD e o Partido Liberal venceram as eleições de 19 de novembro do mesmo ano e, assim, continuaram no governo.

Em 1982, o Partido Liberal deixou a coalizão com o Partido Social Democrata, do chanceler federal Helmut Schmidt, para se recompor com a União Democrata Cristã, derrubar Schmidt e eleger Helmut Kohl como novo chanceler. No dia 17 de dezembro, Kohl submeteu-se ao voto de confiança do Parlamento, com a intenção declarada de colher "desconfiança". Ele "perdeu" por 218 a oito votos, porque 248 deputados da CDU, CSU e do Partido Liberal se abstiveram. Desta forma, foram convocadas novas eleições. Certa da vitória no pleito, a coalizão formada por CDU, CSU e liberais queria apenas ser legitimada pelo voto popular, o que se concretizou nas urnas em 6 de março de 1983.

O Poder Legislativo - O Parlamento alemão chama-se Bundestag. Seus deputados são eleitos de quatro em quatro anos. Os eleitores alemães votam através de um sistema distrital misto. Na hora de votar, os eleitores dão dois votos. No primeiro, escolhem um candidato distrital. Cada partido tem direito a lançar um nome por distrito ou zona eleitoral. No segundo, votam num partido (voto de legenda).

Para que um partido possa formar uma bancada no parlamento, ele precisa obter no mínimo 5% dos votos válidos em todo o país. Caso ele não cumpra este requisito, mas consiga eleger algum deputado diretamente pelo voto distrital, este assume seu mandato, porém sem formar uma bancada e, portanto, sem os direitos exclusivos destas.

Em casos excepcionais, o Bundestag pode ser dissolvido antecipadamente pelo presidente, com a convocação imediata de novas eleições. Por exemplo, caso nenhum partido consiga aliar-se com outro(s) para obter maioria e formar um governo.

As leis alemãs são aprovadas por maioria simples no parlamento e somente as que dizem respeito a assuntos de competência dos estados seguem para o Bundesrat ou Conselho Federal, a câmara alta do Legislativo alemão.

Os membros do Bundesrat não são eleitos por voto popular. Somente os próprios governadores e seus secretários podem representar seus estados nas reuniões e votações do Conselho Federal. Conforme a população, cada unidade da federação possui de três a seis votos no Bundesrat.

Estados e municípios - Quanto à organização política dos Estados e municípios alemães, cabe ressaltar que ela repete, nestas esferas, o sistema parlamentarista. Ou seja, em sua maioria, governadores e prefeitos são eleitos, respectivamente, pelas assembléias legislativas e pelas câmaras municipais, e não pelo voto direto dos eleitores. Somente na década de 90, algumas cidades começaram a experimentar o voto direto para prefeito, em dois turnos. Colônia é uma delas.

No sistema político alemão, também não se deve confundir o Senat das cidades-Estado com, por exemplo, o Senado Federal brasileiro. No caso alemão, o termo Senat se refere aos parlamentos das três cidades-Estado (Berlim, Bremen e Hamburgo) e Senator equivale ao secretário na esfera estadual no Brasil. As duas turmas do Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht) são, em alemão, igualmente chamadas de Senat.

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Política da Alemanha
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Tal como o Brasil, a Alemanha tem três poderes constitucionais: Executivo, Legislativo e Judiciário. Mas o sistema político alemão é bem diferente do brasileiro.

Nos artigos abaixo, explicamos como funciona o parlamentarismo alemão e quais são as funções do chanceler federal e do presidente. Apresentamos a biografia dos atuais chefes de governo e de Estado, assim como a composição do gabinete ministerial e o quadro partidário.

Também damos um breve esclarecimento sobre o sistema eleitoral alemão, com voto distrital misto. E fazemos uma curta apresentação dos principais tribunais superiores da Alemanha, com destaque para as funções e composição do Tribunal Constitucional Federal.

Fonte: www.dw-world.de

Política da Alemanha

Durante os anos de 1990/91, quando começou o intenso processo de unificação alemã, não foi uma simples coincidência que a rápida reconstrução dos "Länder" (estados1), juntamente com o restabelecimento dos governos estaduais e das instituições intermediárias, assim como a reconstrução praticamente completa da autonomia municipal tenham sido os acontecimentos mais significativos, apenas superados pela importância e pelo impacto da política monetária então estabelecida.

Da mesma maneira, não tem sido uma simples coincidência que, no momento crucial em que se deu a queda do regime da República Democrática Alemã (RDA), tenha-se observado uma acelerada dissolução das estruturas do estado e de suas instituições nacionais.

O que se percebeu de maneira crescente foi um defeito endógeno ou inerente ao tipo de socialismo praticado: enquanto existia uma quase completa "ausência" real do estado socialista, dava-se uma contração democrático- 1 Para facilitar a leitura, daqui para diante o termo "Land" será traduzido como Estado, e o plural "Länder" como Estados.

É importante institucional em nível local, principalmente em nível municipal, através de uma forte articulação direta dos diferentes núcleos e grupos sociais democraticamente organizados2 Aquilo que as entidades subnacionais buscavam era um contato com as respectivas unidades da RFA, pondo-se rapidamente em prática uma cooperação horizontal que visava concentrar as forças opositoras ao regime e assegurar o apoio direto.

Esses casos refletem, em seus respectivos contextos, uma característica atual do sistema federal e descentralizado da Alemanha: a força relativa dos seus estados e municípios frente ao estado nacional.

É compreensível então interpretar que estas estruturas político-institucionais competitivas entre os diferentes níveis do Estado tenham sido um fundamento crítico não apenas para o milagre econômico e social da Alemanha do pós-guerra, como também da estabilização democrática.

Consequentemente, surgem então duas perguntas: se certas lições do sistema político e administrativo alemão podem ser aplicadas aos países e as economias em transição, como os da Europa Central e Oriental e, em particular, devido à sua origem histórica, aos países da América Latina, e se o progresso econômico e social ocorrido nestas regiões requer estruturas deste gênero.

A crescente demanda de descentralização insere-se em um processo mais amplo de liberalização, privatização e reforma do mercado, iniciado em muitos países.

Essas reformas distinguem-se entre si; o seu fundamento entretanto, é similar ao da descentralização: o controle sobre a produção e a provisão de bens e serviços deve situar-se em um nível mais baixo, capaz de assumir os custos e benefícios associados.

Em muitos países, isso acarretará a redução gradual do poder do governo central, mas os reformadores devem agir com prudência.

Segundo o seu contexto institucional, a descentralização pode melhorar a capacidade do Estado, liberando-o de cargas inúteis, a fim de que ele possa se concentrar em suas funções essenciais; mas também pode minar esta capacidade.

Cuidadosamente administrada, a descentralização pode contribuir muito para melhorar a capacidade do estado, exercendo pressões para que os serviços públicos correspondam melhor às preferências locais, reforçando a responsabilidade local e oferecendo um respaldo ao desenvolvimento econômico local.

Não obstante, existem obstáculos: as autoridades do governo central podem perder o controle da macroeconomia por falta de coordenação das decisões locais, o que poderia agravar as divergências regionais e acentuar as tensões econômicas e sociais.

Os governos locais podem cair no domínio de interesses particulares, o que poderia levar ao abuso do poder estatal e a formas de governo menos flexíveis e responsáveis.

A mensagem neste caso, assim como em outras estratégias de reformas do setor público, é que a aproximação do Estado aos cidadãos apenas será eficaz se fizer parte de uma estratégia mais ampla, destinada à melhoria da capacidade institucional do estado.

(Banco Mundial 1997, capítulo 7).

O objetivo das próximas partes deste texto é prover um resumo da estrutura e do funcionamento do sistema federal alemão - um sistema também elaborado para satisfazer demandas econômicas, sociais e políticas, depois da Segunda Guerra Mundial -, mostrando-o, também, como um caso concreto que tem funcionado surpreendentemente bem nos últimos 50 anos.

Para isso, vamos apresentar, na segunda parte do texto, uma resenha histórica do sistema federal alemão do pós guerra (que espelha os objetivos fixados pela "Lei Fundamental") que ajude a entender as condições em que surgiram as suas formas específicas e a continuar discutindo os três níveis, cada um com competências legislativas e executivas específicas.

Os três níveis a serem caracterizados em termos normativos, qualitativos e quantitativos são: o nível do "Bund" (estado federal ou União); o nível dos "Länder" (os estados federados) e o nível das "Gemeinden" (os municípios, que incluem os "Kreise", semelhantes às províncias da América Hispânica).

Na terceira parte do texto vamos discutir elementos do chamado "Federalismo Cooperativo" e a dinâmica do federalismo alemão.

A quarta parte, finalmente, apresentará um resumo e algumas conclusões do trabalho.

Uma longa história de autonomias locais

Em princípios do século XIX o "Reich" (Império) alemão constituía-se de 35 diferentes estados independentes e com alta autonomia política, econômica e administrativa frente ao Reich que, por sua vez, era regido por uma assembléia constituída por príncipes (Fürsten).

Os estados, por sua vez, eram governados por 31 príncipes e seus familiares.

Esta heterogeneidade, justamente em um país localizado no centro da Europa, foi produto da segregação e de um alto grau de fragmentação da elite feudal prevalecente, já a partir da guerra de 1618-1648.

Mesmo que, no decorrer do séculos XVII e XVIII, tenham existido estados fortes, tais como o dos Habsburgo e Prússia, as suas aristocracias feudais não chegaram a ter uma concentração de poderes suficiente para que pudessem constituir uma força integradora.

Em contraste com países como a França e a Inglaterra, estas deficiências traduziram-se em graves desvantagens no contexto das crescentes rivalidades econômicas e políticas na Europa, ao não poderem beneficiar-se com uma política exterior ou econômica comum e obrigatória.

Esta situação mudou no século XIX, principalmente em virtude direta da acelerada derrota do clássico sistema feudal alemão durante e depois das guerras napoleônicas.

A Prússia, que foi um dos estados mais envolvidos na guerra, tentou reorganizar-se e refortalecer-se através de um amplo programa de reformas institucionais.

O objetivo das reformas instituídas por Stein e Hardenberg era reintegrar e/ou mobilizar os grupos burgueses e civis, especialmente em nível local, a fim de restabelecer a legitimidade e acumular novamente a força econômica perdida depois da separação, que havia acontecido através do chamado "Bloqueio Continental" (Kontinentalsperre).

As reformas, motivadas pela intenção de integrar as classes empresariais existentes às emergentes, instituíram e fortaleceram liberdades econômicas que serviram para o estabelecimento de empresas privadas em nível local.

Isso também se deu através da redistribuição de terras, ocorrida devido a uma reforma agrária.

Falando em termos da economia institucional, os direitos de propriedade foram então garantidos e assegurados dentro de uma nova ordem institucional.

Por outro lado, em 1808, as reformas ampliaram consideravelmente a autonomia dos municípios, com o novo "ordenamento municipal", e introduziram uma nítida separação entre os poderes judicial e executivo, que até aquele momento se encontravam integrados na administração territorial.

Devido ao novo enfoque, em direção a uma maior autogestão em nível local (municipal e provincial), no qual o eleitorado local participa das decisões políticas e econômicas, as reformas também têm sido vistas como uma tentativa para substituir estruturas parlamentares e compensar a ausência de uma ordem parlamentar comum em nível nacional (Heffter 1969: 99-101).

Apesar desta motivação, o efeito tem sido, decididamente, o fortalecimento não apenas das instituições e economias locais, como também do reconhecimento da autogestão comunal quase como um direito intrínseco da cidadania.

A Ordem Federal depois da Segunda Guerra Mundial

Falar a respeito do recente federalismo alemão, com a sua forte autogestão local, na verdade não significa fazer apenas uma reflexão a respeito dos artigos da Lei Fundamental de 1949, mas também sobre os complexos processos e acontecimentos que ocorreram por causa do desenvolvimento do estado 5 nacional durante o século XIX (quadro 1 e Fuhr 1995: 475-482).

Nos estudos existentes a respeito do federalismo alemão, distingem-se três etapas.

A primeira vai de 1870/1 até 1914.

Neste período os estados têm uma posição poderosa frente ao "Reich" (Império) alemão.

A segunda etapa vai de 1918 a 1933.

Nela ocorre uma recentralização gradual do poder em favor do Reich.

A terceira etapa vai de 1933 a 1945, período no qual houve uma dominação totalitária do "Reich" e uma subordinação completa dos estados.

Depois de 1945, a reconstrução do estado alemão foi profundamente influenciada pelos interesses e planos dos aliados.

Os planos políticos dos aliados

Durante os últimos meses da Segunda Guerra Mundial, já havia um amplo consenso entre os aliados, incluindo a União Soviética, em relação ao futuro sistema político alemão, o qual deveria apresentar um elevado grau de divisão de poderes e de mecanismos de controle do poder central.

Não é surpreendente que, neste contexto, a principal preocupação fosse a derrota do estado totalitário.

Ora, depois da guerra, a experiência nacional-socialista influenciou maciçamente a discussão a respeito da nova Alemanha, especialmente na sua parte ocidental.

Cada um dos aliados, preocupado com a garantia de sua segurança externa num mundo em mudança, recomendou modelos políticos com um maior ou menor grau de autonomia local.

Se estas recomendações refletiam, por um lado, as próprias experiências dos países aliados e os seus interesses em relação à reconstrução do continente e à recuperação da ordem no pós-guerra, por outro, eram apoiadas pelos representantes dos partidos políticos alemães, salvo o partido comunista (KPD) e pelos representantes dos estados, que se declararam favoráveis a instauração de um sistema que fosse federal e democrático.

Mesmo que esteja certo afirmar que, naquela época, as concepções dos aliados dominaram profundamente a vida política, é importante ressaltar que estas variavam consideravelmente entre si: enquanto a França optou por um sistema fortemente descentralizado (sob a forma de uma federação de estados independentes), o Reino Unido optou por um estado único com estruturas federais, os EUA por seu próprio modelo e a União Soviética declarou-se contrária a um "federalismo forçado" e a favor de um estado único.

Como não havia um compromisso entre os dois blocos, os estados do oeste optaram por um caminho separado, com uma tendência marcante para um modelo político federal.

Para evitar uma separação total do país regido por uma nova constituição, os estados, principalmente através de grêmios compostos pelos "presidentes" (governadores) e pelos "ministros" (secretários) estaduais, não optaram pela convocação de uma Assembléia Constituinte e a conseqüente elaboração de uma Constituição; preferiram a criação de um "Conselho Parlamentar" e a formulação de uma "Lei Fundamental" (Grundgesetz, GG).

Dois modelos foram focalizados e debatidos pelo Conselho Parlamentar: - Um sistema federal que incluía uma divisão "clássica" entre as funções do "Bundestag", composto por representantes eleitos, e do "Bundesrat", órgão representativo dos governos estaduais.

Foi, por um lado, um modelo orientado basicamente segundo o federalismo do século XIX, com duas câmaras, com direitos iguais no processo legislativo.

Por outro, a seleção de representantes do governo de cada um dos estados federados no Bundesrat simboliza uma tentativa de recrutar especialistas com antecedentes administrativos e com responsabilidade política direta, em vez de "políticos" submetidos a partidos e grupos alheios à política cotidiana.

- Um sistema federal que favorecia um senado composto não por representantes dos governos estaduais mas por senadores, quer dizer, por representantes eleitos democraticamente no nível dos estados, de forma direta ou indireta.

Neste modelo, ambas as câmaras também teriam direitos legislativos iguais.

Em termos representativos, democráticos e/ou 7 eqüitativos, este sistema federal supostamente significaria uma solução mais adequada para um país em vias de reconstrução.

No primeiro modelo tinha-se a desvantagem da carência de legitimidade democrática dos representantes no Bundesrat, o que, por sua vez, criar-lhes-ia uma dependência em relação aos seus respectivos governos.

Existiria então o perigo de que o processo legislativo, baseado em igualdade de forças, viesse a ser gradualmente afetado por uma burocratização, tornando-o ineficiente, confuso e pouco controlável.

No segundo modelo existia a probabilidade de que, em vista da presença e das atividades dos partidos políticos, o senado respondesse parcialmente à divisão de votos e delegados partidários, impondose assim uma politização no processo legislativo e ignorando a expectativa de um controle mútuo entre as duas câmaras.

Dadas as desvantagens de cada opção e as experiências concretas da história alemã, o Conselho Parlamentar e os partidos políticos4 finalmente decidiram pelo compromisso, por uma "solução atenuada" do modelo do "Bundesrat" (Laufer 1992:99), mantendo algumas características essenciais do modelo clássico e mudando outras.

A característica mais importante destaca o desequilíbrio que começou a surgir entre as duas entidades, notando-se imediatamente uma divisão da autoridade, o que impulsionou o Bundestag, ou seja, o órgão com legitimidade democrática direta, a assumir a grande responsabilidade de criar um projeto ativo da política alemã.

Por outro lado, esta construção do federalismo, voltando a incluir amplos mecanismos autogestionados para os municípios, dava ao Bundesrat largas opções de intervenção, para minimizar as possibilidades de uma nova centralização.

O modelo da nova República Federal tratava então de situar-se entre os dois extremos: um "estado unitário federal" e uma "federação de estados", procurando evitar as desvantagens dos dois e combinar seus respectivos benefícios.

A nova estrutura federal, a partir do ano de 1949, consiste em três níveis com competências executivas, legislativas e judiciais próprias.

Os três níveis são: o nível federal (o "Bund"), o nível estadual e o nível municipal.

O "Bund" é composto pelo Bundestag - o parlamento federal -, pelo governo federal, pelo Bundesrat - o órgão de representação dos Estados - e pelo Presidente da RFA.

O nível dos estados compreende os 16 parlamentos estaduais e seus respectivos governos.

O nível municipal abrange as câmaras municipais e seus respectivos alcaides (prefeitos) e governos.

A seguir, ofereceremos uma descrição das respectivas instituições, enfocando aspectos normativos, assim como o desenvolvimento institucional real, começando com os órgãos de nível nacional, o Bundestag e o Bundesrat, para depois chegar aos órgãos estaduais e municipais.

Estruturas, tarefas e funções em nível do Bund

O Bundestag Diferentemente do "parlamento" na época da monarquia constitucional dos séculos XIX e XX (o Reichstag), aonde a representação do povo só tinha uma função de observação e de controle limitado do poder aristocrático-governamental, o parlamento democrático da RFA, o Bundestag, coloca-se como outros parlamentos modernos, diretamente no centro do poder político, através de maiorias parlamentares, preenchendo o espaço político governamental.

O Bundestag é o único órgão central eleito e composto diretamente através do voto popular, o que lhe confere uma legitimidade democrática.

Os 662 deputados do Bundestag (este é o total de cadeiras do parlamento alemão a partir de 1990) são eleitos por um período de quatro anos, de acordo com um sistema dual, que reflete um compromisso entre os sistemas eleitorais concorrentes: a metade dos deputados dos 328 distritos estaduais é eleita por maioria simples dos votos emitidos; a outra metade, através de listas partidárias.

Cada eleitor tem dois votos, o "voto pessoal" para os candidatos diretos de seu distrito eleitoral, e o "voto partidário" para os candidatos das 9 listas, o que quer dizer que será aquele voto que finalmente virá a determinar a distribuição dos mandatos entre os partidos.

O Bundestag elege, por maioria simples, o chanceler federal.

Outrossim, o Bundestag pode fazer com que este renuncie, por meio de um "voto construtivo de desconfiança".

O chanceler, que ocupa o cargo com amplas competências para a condução política do Estado, por sua vez, pode propor (ao Presidente da RFA) a dissolução do Bundestag, caso o mesmo não receba apoio majoritário por parte do "parlamento".

O chanceler escolhe os ministros de seu governo, os quais não precisam necessariamente serem membros do Bundestag.

O Bundestag tem quatro funções importantes: - A função de articulação das diferentes opiniões, posições e interesses políticos; - A função de eleição e de escolha (direta ou indireta) de funcionários que ocupam outros cargos federais (função ocasionalmente compartilhada com o Bundesrat).

- A função de controle parlamentar do governo federal e de políticas governamentais; - A função legislativa (função compartilhada com o Bundesrat) Na prática parlamentar e política da RFA nas últimas décadas desenvolveu-se uma clara divisão com respeito a estas funções: enquanto é a maioria parlamentar que escolhe o chefe do governo (o chanceler federal) concentra-se em suas atividades e funções de eleição e de legislação, a minoria parlamentar, a oposição, orienta-se para exercer as funções de controle e de articulação.

Não existe então uma simples polarização entre parlamento e governo, mas sim um dualismo dinâmico entre uma minoria e uma maioria parlamentar, um dualismo governo-oposição.

A(s) maioria(s) protege(m) o seu respectivo governo, enquanto a oposição cumpre largamente a função de parlamentarismo liberal, através de intervenções parlamentares, da apresentação de interpelações, do controle orçamentário e da criação de comissões parlamentares especiais (como as de inquérito)etc.

Este dualismo foi favorecido em primeiro lugar pelo desenvolvimento e pela influência dos dois grandes partidos, a União Democrata-Cristã e os Social- Cristãos (CDU/CSU) além do Partido Social democrata Alemão (SPD).

Em segundo lugar, pela exclusão institucionalizada de minorias parlamentares, através de uma clausula que exige um mínimo de 5% dos votos para qualquer partido Ter direito a estar no parlamento6 e, em termos gerais, pela debilidade dos partidos políticos antiparlamentares e antidemocráticos.

No caso da RFA deve ser ressaltada a existência de dois partidos políticos adicionais, o Partido Liberal-Democrata (FDP) e o partido verde (Bündnis 90/Die Grünen), que auto corrigem, equilibram e conscientizam de uma maneira específica ao dualismo parlamentar.

Havendo quase que constantemente participado dos governos, a FDP, representa em termos gerais a classe média independente e alguns grupos empresariais, servindo historicamente como "conciliador" e "nivelador" nos governos com maioria dos partidos CDU/CSU, ou SPD.

Por outro lado, com raízes na esquerda democrática alemã e em diferentes movimentos alternativos e ecológicos, o Partido Verde ocupou a partir de 1980, um lugar de uma força de oposição contra os partidos estabelecidos.

Uma vez institucionalizado e com força parlamentar teve um certo impacto inovador, particularmente em relação às políticas ecológicas e de paz.

Em termos institucionais, o Bundestag é o órgão central de iniciativas políticas e legislativas.

Mesmo levando-se em conta a complexidade do processo legislativo e o fato dele requerer a inclusão de diferentes instâncias, todo projeto de lei deve ser submetido à aprovação majoritária do Bundestag, antes de ser promulgado.

As estatísticas sobre o trabalho do Bundestag demonstram claramente esta importância: entre 1949 e 1992 houve 2443 sessões plenárias do Bundestag e 28.

752 sessões das suas diferentes comissões.

O Bundesrat teve apenas 627 sessões plenárias e 5.

661 sessões adicionais de suas comissões.

Dos 6.

650 projetos de lei, 3995 foram apresentados pelo governo federal, 2.

278 pelo Bundestag e 377 pelo Bundesrat (Laufer 1992:308).

Para as diferentes categorias e qualidades dos projetos de lei, existem também diferentes intensidades de inclusão de fato do Bundestag e de seus deputados nestas atividades.

As leis complementares e/ou leis que são conseqüência de outras leis, as que em sua maioria se originam na administração governamental com caráter técnico-burocrático, recebem consideravelmente menos tempo, atenção e dedicação dos deputados do que aquelas leis que tenham um maior grau de direcionamento e repercussão políticas.

Estimando os recursos do Bundestag envolvidos no processo legislativo, é necessário observar que, inicialmente, as chamadas "iniciativas legislativas tomadas por parte do governo", refletem de forma indireta os interesses e correntes da maioria parlamentar do Bundestag e, em segundo lugar, que todo projeto de lei recebe amplas correções uma vez que estiver em mãos dos conselhos parlamentares especializados, nos quais não apenas a oposição tem voz e voto, mas também um seleto grupo de peritos dos setores público e privado.

Dada a, em geral, a complexidade das políticas em países altamente diferenciados e desenvolvidos, com a RFA e, em particular, as peculiaridades dos diferentes projetos de lei, é nas comissões especializadas que se concentra uma grande parte do trabalho do Bundestag e de seus deputados.

Fazendo uma comparação internacional, o Bundestag parece uma combinação dinâmica de dois tipos de parlamento, de um "parlamento de debates"(do tipo britânico) e um "parlamento de trabalho" (do tipo do congresso dos EUA), que trata de combinar evidência e eficiência (Oberreuter 1992:87) tradicionais e nos estados novos, permitindo intencionalmente a participação dos partidos pequenos.

O Bundesrat (de acordo com o artigo 51 da Lei Fundamental)é composto por representantes legítimos, sujeitos a autoridade dos governos estaduais.

Os representantes tem mandato imperativo e apenas podem dar seus votos unanimemente (por Estado).

O que há por trás da idéia de uma seleção de funcionários governamentais para o Bundesrat, em vez de representantes estaduais eleitos, como foi mencionado anteriormente, é a intenção de formar um corpo de membros de alta responsabilidade política, evitando assim uma viciosa politização e debates alheios aos compromissos políticos reais.

Existe então uma legitimação democrática limitada e indireta no Bundesrat, no sentido de que seus membros apenas tenham apoio eleitoral (direto ou indireto), através de seus respectivos governos estaduais.

O Bundesrat não tem um mandato com uma duração estabelecida; é um órgão permanente com sessões plenárias regulares, no qual apenas muda a composição de seus membros, de acordo com as eleições estaduais que se realizam com ritmos diferentes (veja-se Figura 4, com as diferentes datas das eleições).

O presidente do Bundesrat que, de acordo com o artigo 57 GG, também é o suplente do presidente da República, é eleito pelo período de um ano e cede seu cargo de acordo a uma ordem sucessória aceita entre todos os Estados e baseada no número de habitantes de cada um deles.

A divisão de votos entre os Estados reflete, uma vez mais, o compromisso histórico entre os dois modelos federais discutidos.

Diferentemente do modelo dos EUA, no qual cada Estado tem a mesma quantidade de representantes no Senado, e diferentemente também dos sistemas orientados para uma representatividade proporcional ao número de habitantes, o Bundesrat introduziu uma ponderação específica, garantindo assim uma representação efetiva também dos estados pequenos sem, entretanto, dar-lhes uma eqüidade nos votos frente aos Estados maiores, ou seja com população mais densa.

Cada Estado tem, hoje em dia, pelo menos 3 votos; estados com mais de 2 milhões de habitantes têm 4 votos, estados com mais de 6 milhões de habitantes têm 5 votos e estados com mais de 7 milhões 6 votos, 13 evidentemente sem chegar a uma representação proporcional (o total é de 69 votos; )

Número de votos de cada Estado no Bundesrat (com um total de 69)
Renânia do Norte-Vestfalia ) ) ) ) ) )
Baviera ) ) ) ) ) )
Baden-Württemberg ) ) ) ) ) )
Baixa Saxônia ) ) ) ) ) )
Hessen ) ) ) ) )
Saxônia ) ) ) )
Renânia Palatinado ) ) ) )
Berlim ) ) ) )
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Turíngia ) ) ) )
Brandemburgo ) ) ) )
Schleswig-Holstein ) ) ) )
Mecklemburgo-Pomerânia Ocidental ) ) )
Hamburgo ) ) )
Sarre ) ) )
Bremen ) ) )

Dada a representatividade governamental estadual exclusiva no Bundesrat, o trabalho realizado diariamente por esta instituição é altamente influenciado por decisões e intervenções administrativas dos respectivos Estados.

Como os membros do Bundesrat, por definição, têm responsabilidades em seus respectivos governos, muitas vezes também tendo um mandato eleitoral e cargos partidários, estes enfrentam freqüentemente uma sobrecarga de trabalho, vendo-se obrigados a delegar grande parte dele aos seus altos funcionários na administração.

Na prática então, não são as sessões plenárias dos membros do Bundesrat, que se realizam três vezes por semana, aonde são fixadas as decisões oficiais; mas sim nos 16 conselhos especializados do Bundesrat, nos quais funcionários governamentais elaboram, preparam e coordenam as decisões chaves e delicadas.

É compreensível que freqüentemente se tenha criticado este domínio administrativo ocorrido nas últimas décadas, como sendo uma distorção do Bundesrat.

Entretanto, é necessário dar-se conta que esta mesma prática e o ambiente "trabalhador", diferente do de um grêmio nitidamente parlamentar, não está muito longe da intenção das concepções da GG, nos primórdios da República.

Quais são as funções do Bundesrat?

Podem-se distinguir funções políticas gerais e funções específicas.

Geralmente o Bundesrat tem um papel mediador, devendo contrapesar e balancear as decisões parlamentares e a política governamental em nível nacional do "Bund", afiançando assim a estrutura federal.

Para atingir este objetivo, além de ter ampla capacidade para participar de situações de emergência ou de defesa, tem direito de participação no processo legislativo em nível do "Bund".

Na RFA há diferentes competências em questões legislativos: - competências exclusivas do "Bund" (art.71,73 GG) para áreas especificamente mencionadas na Lei Fundamental,

- competências exclusivas dos Estados (art.70 GG), para assuntos nos quais o "Bund" não tem competência determinada,

- competências concorrentes entre o "Bund" e os Estados (art.72 GG); em assuntos de importância para ambos os níveis, os Estados atuam até que o "Bund" tome uma iniciativa própria

- competências do "Bund" para promulgar leis básicas (Art 75 GG) mantendo, efetivamente, um nível de generalidade que permita um espaço legislativo específico para os estados.

Enquanto os dois primeiros processo legislativos geralmente não causam dificuldades, são os dois últimos nos quais se vê muito claramente o poder de negociação do Bundesrat em casos conflitivos.

Isso acontece especialmente em projetos de lei que requerem a aceitação do Bundesrat, é onde se ocorrem as negociações mais amplas e as maiores mudanças nas leis debatidas.

É necessário o voto positivo do Bundesrat:

- Para qualquer modificação na Lei Fundamental;

- em assuntos ou decisões legislativas com implicações para ambos os níveis: nacional ("Bund") e estadual, especialmente em assuntos concernentes:

- a administração estadual diretamente como ente executor;

- ao sistema tributário e à distribuição de impostos entre os diferentes níveis;

- a questões e demarcações territoriais.

Como o impacto dos projetos de lei e de seu alcance ao intervir em assuntos de interesse e/ou competência estadual é difícil de estimar (ao menos de início), há freqüentemente posições opostas entre os partidos envolvidos.

É um fato conhecido, que nas últimas décadas o número das leis que requerem aceitação do Bundesrat, aumentou gradualmente (devido também à crescente integração e homogeneização da República), até chegar a uma porcentagem de cerca de 50% (1949-1990), sem levar em conta os 10% de opinião difusa (Rudzio 1991:302).

Enquanto o Bundesrat se reserva ao direito de ser consultado em todos os projetos de lei, também garante para si o direito de influenciar na aprovação ou em rechaçar de 50 a 60% do total das leis apresentadas.

Existe uma instância específica, o Conselho Coordenador, cuja função é facilitar as negociações entre o Bundestag e o Bundesrat.

Este Conselho Coordenador, pode ser convocado seja pelo governo federal, seja pelo Bundestag ou Bundesrat.

Para dar alguns dados concretos: entre 1949-1990 no (ou através do) Bundestag foram apresentaram um total de 6.567 projetos de lei, entre os quais 4.357 foram finalmente ratificados pelo Presidente da República.

Do total de projetos de lei, 4.427, tiveram que ser revistos pelo Bundesrat(não necessariamente requerendo voto positivo).

O conselho coordenador interveio em 520 casos, o que no fim das contas redundou em 53 projetos rechaçados, assim como em mudanças significativas nos restantes.

(Laufer 1992: 309-311).

As cifras, pelo que tudo indica, não refletem uma força significativa de bloqueio à legislação nacional, mas a efetividade do Bundesrat na prática, não se reflete nos possíveis, ou reais rechaços às possíveis e reais rejeições das decisões do Bundestag ou do governo federal, mas em sua influência permanente, o que faz com que os legisladores antecipem possíveis intervenções e dificuldades no processo legislativo.

Consequentemente surgem projetos de lei realistas e praticáveis.

O Bundesrat também exerce uma função de contrapeso político ao governo federal.

Dada a grande homogeneidade do sistema político entre os diferentes níveis federais e a onipresença dos partidos políticos, as eleições estaduais, os "votos descentralizados" - como eles são organizados em um ritmo diferente ao das eleições federais - servem muitas vezes como barômetros da opinião pública, refletindo a percepção tanto da política nacional como do governo federal.

No caso de existirem problemas políticos e críticas ao governo, é muito provável que, em nível estadual, haja uma vitória da oposição, tal como ocorreu em 1999, o que acaba levando a mudanças das condições de maioria no Bundesrat , a favor das forças oposicionistas.

Concretamente, a partir de 1999, no Bundestag, a maioria era composta por representantes da SPD e pelo Verdes, enquanto no Bundesrat, no decorrer do ano, a maioria apresentou uma variação paulatina em favor dos governos estaduais formados pela diretamente CDU/CSU, ou de coalizões.

O partido de oposição, a CDU/CSU, conta no Bundestag, em fins de 1999, com 28 votos, enquanto a coalizão SPD-Verdes tem uma representação de apenas 26 votos 15 votos estão "congelados" de forma "neutra", através de coalizões (principalmente entre a SPD e a CDU).

Apesar de declarar publicamente poder bloquear qualquer iniciativa legislativa do governo no Bundesrat, caso necessário, a CDU (assim como anteriormente o SPD o fez a partir de 1994, sob o governo democrata-cristão-liberal de Kohl), tem usado essa maioria de forma muito seletiva.

Como é muito característico do parlamentarismo alemão, o partido opositor raramente usa este poder; ele prefere procurar compromissos seletivos que lhe permitam apresentar-se como alternativa ao governo, de forma construtiva e responsável na situação dada, o que o capacita para assumir o poder no futuro.

Mesmo que o Bundestag tenha suas limitações em influenciar ativamente a política nacional, revertendo as decisões do Bund, por outro lado, parece ser difícil para qualquer governo nacional, manejar políticas nacionais contra o voto do .

As estruturas de negociação existentes facilitam antes a cooperação, dando incentivos a compromissos políticos.

São exemplos de uma cooperação construtiva entre o princípio de concorrência partidária e o princípio da concordância do federalismo (Lehmbruch 1976) O presidente do Bund e outras instâncias federais.

O presidente do Bund, ocupa o cargo mais alto da RFA.

Ele é eleito por um período de 5 anos, através de um corpo especial, uma assembléia federal composta apenas para fins eleitorais, por delegados eleitos de acordo com a força eleitoral relativa às representações no Bundestag e no Bundesrat.

Dadas as experiências históricas, especialmente ao fim da República de Weimar, a lei Fundamental prevê uma autonomia muito limitada para este cargo.

A função do presidente da RFA é, na maioria dos casos, meramente representativa, se bem que em casos como o processo legislativo, sua aprovação final e sua assinatura são necessárias.

A sua função recebe particular importância, sobretudo em épocas de maiorias parlamentares instáveis, ou quando estas refletem uma crise.

Nestas ocasiões excepcionais, o presidente pode executar várias "funções de reserva ", como o direito de apresentação de candidatos e o do controle indireto sobre assuntos parlamentares e concernentes aos membros do governo.

Outras instâncias federais de particular importância e de contrapeso específico ao governo federal, têm sido o Banco Central da RFA, o Bundesbank, e o Tribunal Federal Constitucional.

A independência do Bundesbank com respeito ao governo federal, em relação às políticas monetárias e creditícias, a partir do ano de 1957, não é comparável a de outros bancos centrais.

Sua mais importante vantagem em relação às políticas governamentais é que não foi, diferentemente da experiência em muitos outros países, uma fonte barata de recursos financeiros para o endividamento do governo.

Ao contrário, o Bundesbank, com sua política monetária restritiva, foi em parte responsável pela relativa estabilidade econômica (a inflação baixa) nas últimas décadas, responsável pela estabilidade da moeda e pelo peso do marco alemão (DM)frente a outras moedas, especialmente as de outros países da União Européia.

O Tribunal Federal Constitucional também tem uma função comparável enquanto a sua independência (Bundesverfassungsgericht, BverfG).

Tal como acontece em instituições como a Corte Suprema dos Estados Unidos e a de outros países, o Tribunal pode verificar e controlar as decisões legislativas de acordo com a constituição alemã vigente.

Embora a seleção dos juizes do BverG (do Tribunal Federal Constitucional), ser levada a cabo através de comissões bicamerais (Bundesrat e o Bundestag), ou seja, levando em considerações partidárias, a eleição dos mesmos para um período de 12 anos e sua própria experiência profissional lhes dá normalmente uma certa independência no manejo diário das políticas, diminuindo assim a politização do grêmio.

No contexto das decisões políticas sensíveis, o Tribunal, invocado pelo governo ou pela oposição, serviu várias vezes, nos últimos anos como "legislador substituto", arriscando deste modo chegar a "judicialização" do processo político (Rudzio 1991:315-319).

Com certeza o mais importante é que a análise detalhada dos dois órgãos federais, é a sua função no contexto federal.

Como novamente pode ser visto, há uma variedade de contrapesos no nível do Bund, o que torna difícil para o governo federal isolar-se e acumular poder independentemente de outros órgãos.

Tendo em vista o fato de que o governo federal não possui sua própria subestrutura administrativa, o número de funcionários públicos em nível federal (excluindo os trabalhadores dos correios e das ferrovias) constituiu, no ano de 1997, apenas 12% do total dos funcionários públicos da RFA.

Apenas 8 a 12% dos funcionários públicos trabalharam nas últimas décadas (1960-1977), no nível do "Bund".

Cerca de 50% destes eram pertencentes às forças armadas e aproximadamente 4 a 5% desempenhando cargos administrativos.

Tabela 1. Distribuição vertical dos funcionários públicos,1997
"Bund" 12%
Estados 47%
Municípios 29%
Outros 12%
Fonte: Fischer Weltalmanach 1999

Para cumprir suas tarefas administrativas, o Bund conta com receitas tributárias próprias, tais como os impostos recolhidos sobre os produtos derivados do petróleo, sobre o fumo, e sobre as bebidas alcóolicas, sobre o trânsito e outros (principalmente o consumo).

Além disso, recebe 5% do imposto empresarial local dos municípios, beneficiando-se maciçamente das receitas tributárias comuns; ou seja que: fica com 42,5% dos impostos sobre salários e renda, 50% dos impostos sobre a renda do capital de sociedades, e 50,5% (antes 65%) dos impostos sobre o valor agregado, as vendas ou importações (veja-se Henke 1993, Spahn/Föttinger 1997, e a tabela abaixo)

Tabela 2. Distribuição vertical das receitas tributárias, 1997
Imposto "Bund" Estados Municípios
Imposto de Renda 42,5% 42,5% 15,0%
Imposto sobre ganhos de capital das sociedades 50,0% 50,0% 0%
Imposto sobre o valor agregado 50,5% 49,5% 0%
Imposto empresarial local ca.5% ca.15% ca.80%
Fonte: Spahn/Föttinger 1997

Estruturas, tarefas e funções dos Länder (Estados)

Na RFA, os estados constituem não apenas uma divisão territorial administrativa, mas também, segundo as concepções dos aliados e do Conselho Parlamentar, em um segundo nível político.

Apesar de estar correto dizer que este nível tem procedência histórica, ao compara-lo aos Estados do século passado e aos da República de Weimar, é notório que sua atual estrutura e suas extensões territoriais, com exceção de Hamburgo, Bremen, Baviera e Saxônia - não têm tal tradição histórica.

A maioria formou-se e reestruturou-se depois da Segunda Guerra Mundial, de acordo com concepções e interesses dos aliados, por sua vez levando em conta tradições culturais e espaciais.

De acordo com o artigo 28 GG, a ordem constitucional nos Estados, deve corresponder e orientar-se pelos "princípios do estado de direito republicano e democrático", fixados pela Lei Fundamental.

O Bund reserva-se o direito de intervir sempre e quando estes princípios não sejam respeitados.

Os parlamentos estaduais são eleitos através do voto popular por períodos de 4-5 anos, com um ritmo eleitoral independente do de outros estados ou do nível federal.

O parlamento elege por simples maioria o governo estadual, que é composto pelo presidente estadual ("presidente de ministros")ou, no caso das cidades-estado (Hamburgo, Berlim, Bremen), por alcaides (prefeitos)presidentes.

Na prática existem algumas variações específicas em cada Estado no que diz respeito, por exemplo a:

- a forma de eleição do governo, do presidente estadual* ("presidente de ministros") e dos membros do governo; podendo ser eleita direta ou indiretamente;

- a forma de fazer um governo, o presidente, os ministros individualmente, renunciarem e a função que cumprem os parlamentares e as assembléias nos respectivos atos parlamentares;

- a função do presidente e dos ministros dentro do gabinete, em nível do estado e em nível do "Bund".

Nas cidades estado (Hamburgo e Bremen), ocorre mais uma liderança de tipo colegiado, enquanto nos estados maiores prevalece uma liderança política em estilo similar ao do chanceler federal.

O governo estadual tem função representativa em nível federal (por exemplo através do Bundesrat), através da qual trata de influenciar os prováveis impactos políticos sobre seu respectivo Estado.

Outrossim, ele concentra suas atividades "locais" em setores nos quais tenha competências reservadas, tais como educação e o planejamento (supra-regional e regional), a polícia e a administração.

As concepções do Conselho Parlamentar basearam-se na qualidade "estatal" dos Estados federais, dando-lhes ampla competência para cumprir suas tarefas de maneira relativamente autônoma em relação ao nível federal do "Bund".

O artigo 30 do GG sublinha essa missão dando-lhes autonomia para qualquer tarefa, sempre e quando o "Bund", como foi mencionado anteriormente, não tenha direito formulado e fixo.

De fato, nas últimas décadas o padrão de desenvolvimento tem sido diferente.

O parlamento estadual, apesar de sua possibilidade para influenciar indiretamente aos seus representantes frente ao Bundesrat, tem poucas capacidades e pouca flexibilidade legislativa.

Além disso, em assuntos realmente críticos, o direito federal tem primazia sobre o direito estadual.

Apenas em algumas áreas exclusivas, tais como a legislação educacional, a legislação sobre a ordem municipal ou a legislação policial, este pode realmente tomar decisões substanciais: na legislação concorrente, pode tomar a iniciativa legislativa quando o "Bund" não o fizer, enquanto que, na legislação básica do "Bund", pode preencher o vazio deixado pelo "Bund".

Ao carecer das opções legislativas, os deputados estaduais concentram-se em um trabalho mais importante: controlar o governo estadual e à administração.

Muito mais importante que as funções legislativas em nível estadual, são as funções e facilidades executivas.

A administração estadual constitui, essencialmente, a coluna vertebral da administração alemã.

É a administração que, juntamente com a administração municipal, tem diariamente o contato mais intenso e direto com o cidadão.

Todavia, sua estrutura é mais complexa que a do "Bund", consistindo em: - administrações governamentais: chancelarias e ministérios estaduais.

- administrações executivas: ministérios estaduais (que tem uma função dupla na preparação das atividades governamentais e no reforço de sua execução), entidades intermediárias (governos regionais, a serem vistos posteriormente), entidades subalternas (administrações distritais e municipais, em sua função como executoras de tarefas federais ou estaduais). Essas exercem o direito estadual e, adicionalmente, o direito federal,

- administrações especializadas: administrações estaduais- florestais; topográficas, geológicas, hidroeconômicas, de agricultura e de proteção de dados,

- administrações especiais: corporações de direito público, universidades, entidades de radiodifusão e fundações.

Uma importante função é cumprida nas instituições administrativas intermediárias do setor público em nível estadual: os chamados "governos regionais".

Todavia, baseados nas mencionadas reformas municipais de Stein- Hardenberg, dos limiares do século XIX (veja-se Stein 1959), hoje as instâncias servem como entes "congregantes" e executores de políticas estaduais.

O "governador", cargo exercido pelo chefe do governo estadual, cumpre a função de um prefeito estadual, o que quer dizer exerce o governo no estado.

Depois da Reforma Territorial e Funcional da administração pública12 durante os anos sessenta, as três funções dos governos regionais agora são13:

- Função de controle: a supervisão das atividades administrativas das agências e escritórios locais e regionais dos ministérios; o ajuste e a aplicação da legislação dentro de uma região determinada; o desempenho de funções de assessoria para os ministérios; a facilitação dos tramites administrativos e, a comunicação externa com o cidadão.

- Função de homogeneização de equilíbrio e de coordenação das diferentes políticas estaduais e dos diferentes grupos de interesse em uma região determinada, recaindo também sobre as administrações municipais.

É a partir daí que "se estabelece e se fundamenta o chamado assessoramento direto para as administrações municipais e seus agrupamentos"(Villarreal Guzmán 1991:60).

É aqui aonde os governos regionais também cumprem uma função controladora sobre o uso e a distribuição dos fundos especiais e sobre as autorizações financeiras nos municípios.

- Dadas as capacidades administrativas limitadas em nível municipal, os governos regionais também assumem funções e tarefas dos ministérios estaduais dentro de seu âmbito regional.

Neste sentido também cumprem uma função desconcentradora e "descongestionante" das tarefas ministeriais.

Para dar um exemplo concreto, os três governos regionais, no caso do estado federado de Hessen, são instâncias intermediárias para os seguintes ministérios: a Chancelaria Estadual, os Ministérios do Interior, Finanças,.

Educação, Ciência e Arte, Economia e Técnica, Ambiente e Seguridade Nuclear, Assuntos Sociais e Agricultura e Silvicultura.

Consequentemente, os governos regionais contam em seu organograma, com entidades administrativas equivalentes.

Mesmo que falte uma legitimidade democrática direta aos governos regionais, é evidente que em termos administrativos eles contribuíram para uma elevada flexibilidade, racionalidade e homogeneidade na preparação e na facilitação dos serviços.

Dadas as excelentes vias de comunicação em nível regional "para cima" e "para baixo", os governos agrupados em "Assembléias Regionais de Planejamento" tem cumprido uma função destacada no planejamento regional.

Do mesmo modo, têm sido também entes promotores do setor privado e da economia regional. Levando-se em conta considerações econômico-financeiras, não obstante, foi recentemente criticada a tentativa de voltar a introduzir os governos regionais nos novos estados federados da Alemanha Oriental.

Por serem a coluna vertebral do sistema executivo alemão, os estados têm a maior participação no emprego público (veja-se a tabela 1).

No ano de 1997, o 47% de todos os funcionários públicos trabalhavam nos 15 estados; apenas a metade deles desempenhavam tarefas nos campos das ciências, da cultura ou da educação, pois os professores e funcionários universitários são pagos pelos estados.

A participação do funcionalismo público estadual na Alemanha ocidental aumentou significativamente entre 1960 e meados da década de oitenta, até atingir os 44% do total em 1985, e os 47% em 1997.

Para cumprir as suas tarefas, os estados têm receitas tributárias próprias, tais como os impostos sobre os bens móveis e imóveis, os veículos, a cerveja e as heranças.

Além disso, recebem ao redor de 15% do imposto empresarial local de seus municípios e participam das receitas tributárias comuns, ou seja, com 42,5% dos impostos sobre salários e rendas, com 50% dos impostos sobre os rendimentos de capital das sociedades, e com 49,5% (antes 37%) dos impostos sobre o valor agregado (vide Henke 1993, Spahn/Föttinger 1997 e a tabela 2, para mais detalhes).

No que respeita ao poder judiciário, os estados têm a sua própria estrutura e organização judiciária.

Os estados devem organizar entidades de primeira e Segunda instâncias para todos os seguintes tribunais:

- jurisdição civil e penal: tribunais estaduais, audiências territoriais, tribunais municipais;

- jurisdição administrativa: tribunais administrativos estaduais e tribunais administrativos;

- jurisdição trabalhista: tribunais trabalhistas estaduais e tribunais trabalhistas; - jurisdição social: tribunais sociais estaduais e tribunais sociais; - jurisdição fazendária: tribunais fazendários.

Os tribunais estaduais aplicam o direito federal e o estadual.

Para os procedimentos judiciais, após ter passado a primeira e a média instâncias em nível dos estados, fica a terceira instância para o nível do "Bund".

Estruturas, tarefas e funções em nível municipal / provincial

Como já vimos na introdução, a autogestão municipal (e provincial) tem uma longa tradição na história da Alemanha.

Formalizado como terceiro nível político 26 autônomo já a partir do "Reordenamento Municipal" prussiano de 1808 (vide quadro 1), os municípios têm hoje em dia garantida a autogestão através do artigo 28 GG.

Não obstante essa tradição, é interessante observar que nas constituições municipais atuais nos diferentes estados da Alemanha reflete-se amplamente a influência dos aliados depois da Segunda Guerra Mundial.

Estes, preocupados com a estabilidade democrática, introduziram elementos de seus próprios sistemas municipais, tais como assembléias cívicas e democracia local direta (influência norte-americana) ou a limitação do poder dos prefeitos, por exemplo a funções meramente executivas e sob o controle de grêmios democráticos locais (influência britânica).

Em nível político municipal/provincial, como em muitos países europeus, apresenta-se na prática política diária uma função dupla: por um lado, a de representação direta e participação democrática; pelo outro, a execução não apenas das políticas municipais, mas também das federais e estaduais.

Tal como no caso dos estados, também os municípios cumprem funções de execução de cargos definidos de acordo a leis federais.

Não obstante, apesar dessas obrigações, os municípios executam adicionalmente cargos, de acordo com leis estaduais.

O desafio para as instituições locais tem sido então - e ainda o é - tornar compatíveis os dois objetivos, e combinar a efetividade representativa democrática com medidas de eficiência administrativa.

É característica do caso alemão a ausência de uma lei geral municipal, ditada "de cima para baixo" para solucionar este problema em todos os municípios e províncias, e, antes, a existência de uma variedade de constituições municipais, sem dúvida sob a influência das potências de ocupação após 1945, mas principalmente baseadas nas experiências políticas regionais próprias e produto das mesmas.

A pesar disso, os cinco tipos principais de constituições municipais16 têm uma característica comum: o órgão central é o "parlamento municipal/provincial", chamado "assembléia comunal" ou "conselho comunal", composto por representantes eleitos democraticamente.

As formas de democracia direta (por exemplo, plebiscito) tinham, com exceção do caso de Baden-Württemberg, pouca significação e pouca repercussão em nível municipal.

Como o conselho comunal é o órgão com poder decisório, ele conta normalmente com meios suficientes para controlar e influenciar o aparato administrativo, salvo em casos em que a administração cumpre funções como ente executor de leis estaduais e federais.

O poder executivo local, particularmente o alcaide principal (e também os seus chefes de seção) elegem-se através desse órgão ou (como no caso de Baden-Württemberg) de forma direta.

Contudo, para evitar um excesso de dirigismo por parte desse órgão, e para contribuir para um certa continuidade e profissionalismo nos cargos, em muitos casos foram estabelecidas diferentes durações e fases para os cargos administrativos e para os cargos democráticos (nos parlamentos locais), ou seja, um alcaide como, por exemplo, no estado de Hessen, pode ser eleito por 6 anos (sempre com opção de reeleição), enquanto os representantes municipais são eleitos somente por 4 anos.

Pode ocorrer, então, que esse alcaide, incluindo o seu "governo", mantenha cargos administrativos apesar de uma mudança política ocasionada por novas eleições e por novas maiorias no parlamento local.

As constituições municipais diferenciam-se, basicamente, quanto à posição do alcaide e do parlamento municipal.

No norte da Alemanha, o parlamento têm mais opções para a intervenção, enquanto que no sul do país (particularmente em Baden-Württemberg) o alcaide, eleito pela via direta, tem maior opção para dirigir a política municipal.

No primeiro caso, há uma certa tendência para se formularem políticas através de negociações intensas entre os partidos.

No segundo caso, parecem dominar políticas formuladas e concentradas no aparato municipal, ou seja, de um tipo pragmático-administrativo.

Contudo, como no caso das outras instâncias federais e estaduais, o exemplo municipal demonstra, mais uma vez, a clara tentativa das constituições locais de intencionalmente combinar, harmonizar e institucionalizar elementos de continuidade administrativa com elementos de mudança política.

Os municípios, de acordo com a Lei Fundamental, cumprem duas importantes tarefas:

- Conforme o artigo 28 GG, eles têm sob sua responsabilidade "todos os assuntos da comunidade, de acordo com as leis vigentes" (assuntos de autogestão).

Isto envolve responsabilidades obrigatórias e facultativas.

- Conforme as leis federais e estaduais, eles são responsáveis pela execução e a implementação de políticas federais e estaduais (assuntos de responsabilidade delegada).

As administrações locais (municipais ou provinciais), na maioria dos casos, figuram simplesmente como entes executores sem opção de intervenção local.

As tarefas no âmbito da autogestão local são:

- Tarefas facultativas: museus, teatros, áreas esportivas, transporte urbano, políticas para a juventude e os idosos, políticas de fomento industrial e de promoção econômica, turística e cultural, algumas políticas ambientais.

- Tarefas obrigatórias: construção e manutenção de infra-estrutura urbana (estradas locais, água potável, sistemas de esgotos e de águas pluviais, coleta de lixo, serviços funerários), planejamento urbano (por exemplo, elaboração de planos diretores), construção de centros educacionais (jardins de infância, escolas e outros centros), centros de saúde e hospitais, provisão de infra-estrutura energética (em cooperação horizontal e vertical), algumas políticas ambientais.

- Tarefas obrigatórias/executivas, por exemplo, serviços de emergência, de combate a incêndios e da ordem pública.

As tarefas executivas delegadas são: - A execução de políticas e/ou investimentos comuns (federais-estaduaismunicipais); - Polícia, execução de políticas federais de assistência e apoio social, de assistência educacional e de preservação ambiental.

Nas discussões sobre a autogestão municipal e a democracia real praticadas, dão-se basicamente três elementos limitadores: A política municipal profissionaliza-se cada vez mais, limitando as possibilidades de participação efetiva da comunidade.

As decisões municipais ficam restritas a um grupo intensamente envolvido na administração local.

Não são mais os pequenos empresários, os comerciantes, os profissionais independentes os que dominam o ambiente político local, embora ainda mantenham uma elevada presença e representação18.

São os funcionários e os profissionais do setor público municipal.

Isto deve-se à crescente complexidade das tarefas municipais e à interdependência federal e estadual, na qual os funcionários públicos da administração municipal têm vantagens comparativas.

Este processo aumenta igualmente a complexidade e a intensidade do trabalho dos representantes e funcionários municipais até chegar a níveis abaixo do desejável em termos de controle democrático.

A quantidade das tarefas faz perigar a qualidade das mesmas.

Para poder cumprir eficaz e satisfatoriamente com essa multidão de tarefas, deu-se um processo acelerado de reformas territoriais e administrativas, particularmente nos municípios menores, durante as décadas de sessenta e setenta.

Graças a isso surgiram fortes incentivos para uma intensa unificação e cooperação municipal, diminuindo assim significativamente o número de municípios e de províncias.

Isto é claramente perceptível ao se comparar o número de municípios nas partes ocidental e oriental da Alemanha.

O leste da Alemanha, com apenas 30% da área total e 20% da população, tem 189 (44%) das 426 províncias e 7.594 (47%) dos 16.098 municípios (1992).

É óbvio que os critérios da eficiência administrativa e da qualidade dos serviços municipais irão se dar no curto ou longo prazo da mesma maneira que no oeste da Alemanha.

Os funcionários municipais constituem o 29% do total do funcionalismo público.

O número de funcionários públicos municipais aumentou entre 1980 e 1992 de 25% para 31%.

Muitos casos concretos fundamentaram a crítica do fato de que este processo de redução do número de municípios, assim como as intensas reformas visando fortemente a eficiência administrativa também tiveram um impacto negativo sobre as estruturas participativas locais.

A cidadania viu-se confrontada, por um lado, com um número menor de representantes diretos nos parlamentos municipais e provinciais e, pelo outro, com a tecnificação do nível local, que torna o mesmo pouco transparente e limita o controle por parte da comunidade.

Apesar da intensa cooperação horizontal, observa-se paralelamente uma nova qualidade de cooperação vertical, ou seja, entre os diferentes níveis federais.

As reformas municipais postas em marcha em base a um processo de crescimento econômico, homogeneizaram as relações entre estes níveis e, finalmente, abriram o âmbito local para os níveis estaduais e nacionais.

Deste modo, surgiram interdependências na divisão das tarefas e responsabilidades, limitando a autonomia local.

Os municípios perdem ou diversificam a sua autonomia financeira.

Foi criticado o fato de que os municípios, particularmente a partir das mencionadas reformas institucionais, mantenham relações de interdependência, que os levam a perder o controle sobre os seus recursos financeiros.

De fato, houve uma diminuição da porcentagem das receitas tributárias próprias dos municípios, de 10,2% no ano 1970 para 7,8% em 1992.

Não obstante, aumentou a participação dos municípios nas receitas tributárias comuns, ou seja, nas receitas mais significativas na RFA, contribuindo entrementes com 72 a 73% da tributação total nos anos 1991/2.

A situação das finanças públicas municipais é mais complexa do que estas cifras demostram num primeiro instante, devido, sobretudo, a uma reforma integral das transferências intergovernamentais ocorrida em 196921.

A reforma financeira, que discutiremos em seu contexto global na parte seguinte deste texto, mudou a estrutura das receitas municipais.

Durante a década de sessenta, o imposto empresarial local constituiu a maior fonte de receitas provenientes de impostos para os municípios (perto de três quartos), o que ocasionou uma intensa concorrência entre os municípios para atrair investimentos industriais, e deixou em desvantagem os povoados essencialmente residenciais.

Mais ainda, as despesas municipais deveriam estar protegidas das flutuações macroeconômicas com a introdução de um modelo econômico-político keynesiano em nível federal.

Os governos federal e estadual têm poder legislativo para fixar o nível de todos os impostos, com exceção do imposto empresarial local, que pode ser fixado pelos municípios.

Nas primeiras décadas ocorreu a seguinte (e quase invariável) distribuição das receitas tributárias municipais, por fontes (tabela 3)

Tabela 3. Composição das receitas tributárias municipais
Tipo de receita
1980 1997
Participação nos impostos sobre Salários / renda
43,2% 41,9%
Imposto empresarial
44,7% 41,4%
Imposto territorial (A e B)
10,3% 15,0%
Outros impostos
1,8% 1,6%
Fonte: Karrenberg/Münstermann (1998) (Gemeindefinanzbericht 1998)

Como pode ser visto, o imposto empresarial ainda contribui com cerca de 42% para as receitas tributárias comuns, compartilhando assim da importância da participação nos tributos comuns (impostos sobre salários/renda).

Como exemplo histórico, as receitas tributárias municipais entre 1962 e 1978 aumentaram anualmente, digamos no estado de Hessen, altamente industrializado, numa média de 7,9%! Do mesmo modo, houve um crescimento per capita de 206 DM (1962) para 1.221 DM (1987)22.

As receitas tributárias per capita em nível municipal podem variar de forma significativa.

O fato de um município alemão ser "pobre" ou "rico" ainda depende de suas fontes independentes de receita, particularmente dos seus impostos empresariais.

Apesar de sua importância, em geral, os impostos nunca tiveram um papel dominante nas receitas totais dos municípios na RFA, constituindo sempre ao redor de um terço das receitas totais.

Os repasses financeiros para os municípios dos estados (para despesas correntes e de capital) e do governo federal (apenas para despesas de capital) também mantêm u, peso muito significativo, especialmente nos municípios da Alemanha oriental.

Para uma composição mais detalhada das receitas e despesas dos municípios, vide as tabelas 4 e 5 com os dados agregados do ano 1998, diferenciados por municípios na Alemanha ocidental e oriental.

Para resumir, a autogestão municipal "clássica", embora ainda tenha vigência em muitas áreas, em nível local transformou-se paulatinamente durante e através do processo econômico e político das últimas décadas.

Particularmente, a reforma financeira do ano 1969 fez com que a gestão municipal se ampliasse.

Contudo, independentemente e em conexão com os níveis governamentais, modernizando e modificando assim tarefas tradicionais, e definindo novas áreas de responsabilidade compartilhada.

Na parte a seguir discutiremos as estruturas de cooperação horizontal e vertical com mais pormenores.

Tabela 4. Composição das despesas municipais, 1998
Tipo de despesa Alemanha Ocidental Alemanha Oriental
Folha de pagamento 26,5% 28,6%
Despesas materiais 18,5% 18,7%
Prestações sociais 20,8% 13,5%
Investimentos 15,0% 24,3%
Outros 19,2% 15,0%
DM per capita 3.705 3.724
Fonte: Karrenberg/Münstermann (1998) (Gemeindefinanzbericht 1998)

 

Tabela 5. Composição das receitas municipais, 1998
Tipo de receita Alemanha Ocidental Alemanha Oriental
Tributárias 36,8% 15,6%
Taxas etc. 13,5% 08,7%
Transferências corr. 22,7% 40,9%
Transferências (investimentos) 04,5% 15,0%
Outros 22,5% 19,8%
DM per capita 3.604 3.596
Fonte: Karrenberg/<ünstgermann (1998) (Gemeindefinanzbericht 1998)

Federalismo dinâmico e cooperativo

Como vimos antes, as estruturas federativas normativas funcionam diferentemente na prática política.

Elas foram sendo modificadas e trocadas durante as últimas décadas por estruturas de cooperação intensiva, por redes formais e informais de coordenação, negociação e intercâmbio administrativo entre diferentes níveis de governo.

Para se ter uma visão global a respeito da importância relativa dos diferentes atores federais, é necessário antes interpretar alguns dados quantitativos.

Tabela 6: Distribuição das despesas públicas na RFA, 1970-1992
(em bilhões de DM, em % do total e em % do PIB)
  Despesa
federais
Despesas
estaduais
Despesas 
Municipais
Total
orçamentos
públicos
DM % PIB DM % % %
PIB
DM % %
PIB
DM %
PIB
1970 88 32 13 77 28 11 56 20,9 81 271 40
1975 160 30 16 146 28 14 101 19 10 527 51
1980 218 29 15 209 28 14 146 20 10 744 51
1985 260 29 14 243 27 13 163 18 9 906 50
1990 311 38 13 300 37 12 210 19 9 1124 46
1992 431 27 16 434 27 16 312 19 11 1609 58
Nota: O total dos orçamentos públicos inclui despesas federais para seguro social e outros;
As cifras de 1992 incluem as despesas dos estados (85.1) e dos municípios (63.0) da
Alemanha Oriental.
Fontes: Deutsche Bundesbank, Monatsberichte (vários) e Statistisches Bundesamt, Statistisches
Jahrbuch 1993 (Wiesbaden, 1993).

Federalismo e finanças públicas

A proporção total doas despesas públicas nos diferentes níveis de governo, permaneceu relativamente estável desde a Segunda Guerra Mundial.

Entre 1970 y 1992 observa-se de modo muito significativo que os orçamentos públicos totais (o "estado") aumentou a sua participação de 40,1% para 46,5% (1990), até 58% (1992) do PIB.

A participação federal entre 1970 e 1992 oscilou entre 12,9% e 15,6% do PIB.

E diminuiu de 32,4% para 26,8% dos orçamentos públicos totais (vide a tabela 6).

As despesas estatais no mesmo período aumentaram de 11,4% para 15,7% do PIB, enquanto a sua participação nas despesas totais permanece bastante estável (26,6% - 28,5%).

Os municípios aumentaram gradualmente as suas despesas de 8,4% para 9,9% do PIB entre 1970 e 1980, para depois cair de novo ao 8,7% do PIB no ano 199024.

Em 1992 as despesas municipais atingiram um nível de 11,3% do PIB, sem terem mudado a sua participação nos orçamentos públicos de modo significativo durante o período inteiro (18.0% - 20.9%).

Muito mais significativa do que a sua participação nas despesas, contudo, é a sua participação nas despesas de investimentos.

No ano 1990, por exemplo, 50,2 (43%) dos 118,9 bilhões de DM gastos nos orçamentos públicos para investimentos foram despendidos pelos municípios, 38,3 bilhões de DM (32%) pelos estados e 30,4 bilhões de Dm (25%) pelo Bund (Statistisches Bundesamt, 1993: 542).

A partir dos anos setenta ocorre uma mudança abrupta nas finanças públicas.

Devido à mencionada reforma financeira de 1969, são as receitas tributárias comuns as que cresceram de modo particularmente acelerado.

A partir dos anos oitenta, perto de 72% das receitas tributárias totais foram receitas tributárias comuns (1960: 37,6%), as quais estão sendo distribuídas entre os diferentes níveis de governo de acordo com porcentagens fixadas pela lei.

É o nível federal (Bund) o que mais perde em influência.

A elevada porcentagem de suas receitas tributárias próprias (42,1%) no ano 1960 caiu para 12% em 1990 e para 14,4% em 1992.

Também caíram as porcentagens das receitas tributárias próprias dos estados (pouco) e dos municípios (significativamente) entre 1960 e 1992.

Tabela 7: Receitas tributárias disponíveis, 1960-1992
(em bilhões de DM e em % do total)
    1960 1970 1980 1990 1991 1992
Bund DM 36594 83705 177542 261832 321334 356849
  % 54,9 54,9 48,7 47,7 48,6 48,8
Estados DM 20396 50482 125474 191267 224321 247363
  % 30,6 33,1 34,4 34,8 33,9 33,8
Cidades DM 9637 18240 51299 74624 84633 93417
  % 14,5 12,0 14,1 13,6 12,8 12,8
Outros (CEE) DM 0 0 10620 21383 31494 34202
  % 0 0 2,9 3,9 4,8 4,7
Total DM 66627 152427 364935 549106 661782 731831
  % 100 100 100 100 100 100
Fonte: Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 1993

É necessário comparar estes dados e tendências com os dados da tabela 7, os quais apresentam as receitas tributárias reais e disponíveis, quer dizer, depois da distribuição e redistribuição das diferentes receitas tributárias entre os três diferentes níveis de governo (vide tabela 8).

É mais uma vez evidente que existe uma perda relativa na importância do nível federal, o qual recebe, não obstante, ainda 48,% das receitas tributárias totais.

Os estados aumentaram a sua porcentagem para o 33,8% destas receitas, enquanto os municípios perderam algo de sua participação, a qual diminuiu de 14,5% no ano 1960 para 12,8% em 1992. Em síntese, o sistema de transferências intergovernamentais, na Alemanha, tenta desconectar a tributação dos diversos níveis de governo.

Embora existam receitas tributárias próprias e exclusivas nestes níveis, como já foi dito anteriormente, tentou-se concentrar a tributação maciça num nível suprafederal para depois poder redistribuir as receitas.

Este mecanismo apresenta algumas vantagens.

Por um lado, este supra-nível permite que o sistema tributário tenha uma certa flexibilidade para canalizar recursos aos diferentes níveis de governo, de acordo com critérios fixados a partir de considerações econômicas e políticas.

Por outro lado, dadas as opções para os governos estaduais intervirem na respectiva legislação (através do Bundesrat), este instrumento financeiro pode ser utilizado apenas depois de numerosas negociações entre os diferentes níveis afetados.

O federalismo, então, não garante apenas um certo consenso político sobre estas modalidades financeiras essenciais, como também lhes confere uma praticidade importante, justamente agora, em que é necessário buscar novas soluções para organizar transferências maciças de recursos do oeste para o leste da Alemanha.

Uma segunda dimensão é a compensação financeira horizontal, que serve como medida redistributiva em favor dos estados com baixos rendimentos tributários.

Os estados que pagam por estas compensações normalmente são Hamburgo, Renânia do Norte -Vestfália, Baviera, Baden-Württemberg e Hessen; os estados dependentes das compensações são Berlim, Sarre, Bremen, Baixa Saxônia, Renânia Palatinado e os novos estados da Alemanha oriental.

Adicionalmente, a federação, de acordo com ao artigo 107, 2 GG, outorga transferências complementares aos estados com pouca receita.

No ano 1997 estas compensações financeiras tinham - cada uma - um volume de 12 bilhões de DM25, distribuindo do seguinte modo (em bilhões de DM):

- Estados doadores: Hessen (3,2); Renânia do Norte-Vestfália (3,1); Baviera(2,9); Baden-Württemberg (2,5); Hamburgo (0,5); Schleswig-Holstein (0,4).

- Estados receptores: Berlim (4,4); Saxônia (2,0); Saxônia-Anhalt (1,2); Turíngia (1,1); Brandemburgo (1,0); Mecklemburgo-Pomerânia Ocidental (0,9); Bremen (0,6); Baixa Saxônia (0,6); Sarre (0,2); y Renânia Palatinado (0,2).

Os efeitos, em termos de uma distribuição igualitária, são bastante significativos.

Outro efeito do sistema fiscal descentralizado sem dúvida foi o da contribuição a um dos mandatos da Lei Fundamental: equilibrando os níveis de vida nas diferentes partes da Alemanha.

Como já o demostrou a tabela 3, não hás grandes diferenças no PIB per capita, salvo no caso dos cinco novos estados alemães, onde o PIB per capita oscila entre 8.365 e 11.526 dólares (1992), enquanto o resto dos estados tem um PIB per capita de ao redor de 25.000 dólares.

Para a RFA inteira, o PIB per capita é de 21.910 dólares (1992).

Não obstante, durante a recessão dos últimos anos apresentaram-se desequilíbrios significativos na distribuição do desemprego e no crescimento econômico da Alemanha ocidental e oriental, sendo este muito mais elevado recentemente (e em perspectiva) nos novos estados.

Tarefas comuns e colaboração intergovernamental

A reforma financeira de 1969 é definitivamente o signo mais óbvio da mudança política e econômica do sistema federal alemão.

O contexto no qual foi promulgada essa reforma integral foi a crise econômica de 1967/8, que interrompeu o crescimento favorável e constante, que vinha ocorrendo após a Segunda Guerra Mundial.

Durante o manejo da crise, o governo federal decidiu gradualmente controlar as despesas públicas nos diferentes níveis de governo, mas, em particular, no nível local (Benz 1987: 471-2).

A discussão ocorreu, além do mais, num ambiente relativamente turbulento e politizado, dados os movimentos estudantis e a mudança de governo.

A reforma financeira de 1969 (c.f.Heußermann: 92-=96) deu origem a uma redistribuição das receitas provenientes de impostos e das áreas de autoridade e de tarefas compartilhadas entre o governo federal, os estados e os municípios.

A constituição foi emendada com a finalidade de que o governo se envolvesse no planejamento e na tomada de decisões concernentes às tarefas comunitárias, em troca do que este também interviria em seu funcionamento.

As áreas de construções universitárias, medidas no campo agrário e produção das economias regionais, também foram consideradas tarefas comunitárias.

Adicionalmente, as áreas de construção de estradas, financiamento de hospitais (que desde então foi excluída) e o desenvolvimento urbano, foram regulamentadas mediante leis independentes até 1971, de modo tal que foi estabelecida uma rede de tomada de decisões e de financiamento entre os três níveis.

O objetivo era que a expansão da infra-estrutura deixe de ser um produto derivado incidentalmente das decisões de investimento dos municípios (e províncias), ou seja, homogeneizar e intensificar a cooperação vertical.

Os municípios comunicam as suas necessidades de subsídios financeiros ao governo estadual.

Este elabora uma aplicação estadual, sobre a qual uma entidade de planejamento, composto por representantes federais e estaduais em igual número, delibera.

A comissão de planejamento conjunto realiza, logo, a distribuição dos montantes, que se dividem eqüitativamente entre o governo federal e o estadual (metade para cada um), ou entre o governo federal, o estadual e o municipal (um terço para cada um).

Neste estrutura do federalismo nenhum dos três níveis pode tomar uma decisão sozinho, pelo contrário, o acordo mútuo é necessário para a tomada de decisões.

A transferência de recursos para a construção viária e urbana organiza-se de modo similar.

A reforma financeira também causou mudanças na distribuição dos impostos entre o governo federal, os estaduais e os municipais, integrando aos municípios num "sistema conjunto de contribuições" com o governo federal e os estados.

A mudança mais importante foi que os municípios tiveram que entregar 14 15% dos impostos empresariais locais, que, até o momento tinham sido exclusivamente municipais, ao governo federal e aos estados.

Em troca, permitiu-se-lhes reterem 14% (agora 15%) das receitas de impostos como receita local, o que até então tinha sido dividido somente entre os governo federal e os estados (vide tabela 2).

A partir desta reforma, o único imposto que é de receita exclusivamente municipal é o imposto territorial (sobre a propriedade imobiliária), mas isso apenas significa ao redor de 10% do total do imposto de renda.

As receitas municipais estão, portanto, intimamente ligados aos do governo federal.

Além disso, mudou a forma de complementar as receitas municipais através das transferências federais e estaduais, as quais constituem, como já dissemos (vide tabela 5), uma parte importante dos orçamentos municipais.

A regulamentação correspondente às transferências gerais do governo para os municípios difere de um estado a outro; não há uma regulamentação federal uniforme.

Podem-se distinguir quatro tipos de transferências governamentais para os municípios (Häußermann 1991: 94-96):

- As transferências gerais dos estados, transferidas segundo uma proporção legalmente estipulada sobre as receitas provenientes de impostos, de acordo com uma fórmula que relaciona o número de habitantes e o rendimento dos impostos locais;

- As transferências dos estados, apropriadas para propósitos específicos, e também ligadas às receitas provenientes de impostos;

- As transferências federais para despesas municipais de capital, de acordo com a perspectiva de programas e leis adotadas em conjunto pelo governo federal e pelos estados;

- As transferências adicionais dos estados, apropriadas para despesas de capital e definidas como casos individuais, a pedido dos municípios.

As transferências gerais são pagas pelos estados em base às leis respectivas.

Seu montante depende da receita proveniente de impostos e sua proporção de 42 impostos estaduais é definida a cada ano em negociações entre os governos estaduais e os municípios.

Estes são livres para decidir sobre o seu uso.

As transferências geralmente servem ao propósito de assegurar de modo geral o cumprimento das tarefas, reduzir as diferenças na capacidade tributária entre os municípios e financiar as funções centrais dos municípios maiores.

Este último mecanismo, muito elaborado e sofisticado, por exemplo no caso de Baden-Württemberg é chamado compensação financeira horizontal, e tenta prover transferências específicas para compensar receitas tributárias diferentes nos diversos municípios.

Na prática estas "transferências redistributivas" dãose através de um fundo de compensação financeira, composto (outra vez o caso de Baden-Württemberg) por uma porcentagem fixa (23%) da participação estadual nas receitas tributárias comuns, mais uma porção cobrada aos municípios e províncias.

Exata última porção diferencia-se de acordo coma potência tributária, ou seja, os municípios com menores receitas tributárias contribuem menos e recebem transferências maiores através do fundo.

As transferências estaduais apropriadas para despesas correntes são usadas para financiar as tarefas e funções federais "delegadas" aos municípios.

Isto aplica-se, p.ex., a alguns dos custos envolvidos nos serviços sociais, cujo montante é estipulado por lei federal, e na manutenção do sistemas viário e das escolas municipais.

O anterior, portanto, resulta num co-financiamento das tarefas obrigatórias.

As transferências apropriadas aos municípios para investimentos, por outro lado, não se transferem em base a regras fixas, mas de acordo com decisões individuais, dentro de uma programação de promoções.

Estas transferências são direcionadas para estimular os municípios a realizar certos investimentos, que não poderiam ou quereriam realizar sem estes subsídios.

Deste modo, estes subsídios controlam o comportamento de investimentos dos municípios, particularmente na área das tarefas voluntárias.

Neste caso, uma parte do custo da inversão é coberta.

Os municípios recebem subsídios para investimentos do governo federal naquelas áreas de responsabilidade para as quais foram promulgadas leis especiais no decurso da reforma financeira, a partir de 1969.

Aproximadamente a metade das transferências do governo federal dirigem-se ao financiamento de sistemas de transportes, como ruas principais e meios de transporte coletivo local.

No caso de todos os subsídios de investimento do governo federal, o estado deve proporcionar verbas adicionais para que os municípios tenham que arcar apenas com um terço das despesas de investimento.

Os subsídios pagos pelos governos federal e estadual para investimentos no transporte cobriram até perto de 90% dos custos, e foram excessivamente elevados.

Isto explica o fato de que o investimento em transporte de grande escala continua sendo de incumbência municipal, mesmo em períodos em que as receitas municipais são drasticamente reduzidos, um deliberado efeito contra-cíclico de políticas de gastos durante as crises econômicas.

Além destes subsídios de investimento, também existem, legalmente estipulados pelo governo federal, programas especiais para promover a atividade econômica através, p.ex., de investimentos na modernização ou no desenvolvimento urbano, sujeitos à situação econômica em geral.

Estes programas estão especialmente destinados a incentivar os municípios para que adotem um modelo de despesas retroativo, através de restituições da maior participação dos custos do capital.

Estes programas são financeiramente atrativos para os municípios, mas o planejamento das prioridades que contêm pode não estar ligado às suas respectivas prioridades e necessidades (Häußermann 1991: 94-95).

Federalismo cooperativo entre o Bund e os estados

As reformas do federalismo alemão, motivadas nas últimas décadas pelo princípio da homogeneização dos níveis de vida e o do keynesianismo global, não resultaram numa recentralização do sistema federal.

Não se observa um processo em direção de um federalismo de responsabilidade separada.

Com base numa consolidação da autonomia dos estados, observa-se, antes, uma clara tendência para um federalismo de intensa cooperação.

As formas de cooperação, não obstante as estruturas legislativas, executivas e financeiras estarem interligadas, são muito diversificadas e diferem em intensidade e duração.

Rudzio (1991: 353) define quatro níveis de cooperação entre os estados e o Bund27: - Os estados, em primeiro nível, podem participar não apenas do processo legislativo e executivo através do Bundestag e das representações estaduais na capital federal, mas também podem observar e influenciar diretamente o conteúdo e o impacto das "tarefas comuns".

Os estados participam em conselhos de coordenação orçamentária e de programação financeira (p.ex., programas de investimento etc.).

Outrossim, podem influenciar as políticas defronte aos diferentes estados.

- Um segundo nível consiste na coordenação dos chefes de governo dos estados.

Embora as conferências dos primeiros-ministros ou dos ministros setoriais estaduais tenham caráter informal, na prática tomam-se decisões coordenadas, que se integram às vias oficiais de bastante peso político.

Assim, coordenaram-se planos para o financiamento dos hospitais, planos para a homogeneização da educação escolar e universitária e planos políticos para estandardizar o emprego público, protegendo-o de funcionários "anticonstitucionais".

- Um terceiro nível e aquele da coordenação e cooperação sub-ministerial.

Ele consiste de diferentes formas de conselhos, grupos de colaboração, comissões ou conferências gerais ou estaduais.

O importante nestes grêmios é que neles se reúnem altos funcionários públicos, num ambiente de trabalho, para preparar decisões políticas, projetos de lei, estimar seus impactos e seu potencial de execução.

- O quarto nível tem caráter específico.

Nos chamados conselhos de planejamento federal/estadual não estão presentes apenas funcionários públicos, mas também consultores externos e peritos setoriais.

Um exemplo clássico é o conselho das ciências, fundado em 1957, que tem a função de recomendar o uso dos fundos para a promoção das diferentes áreas científicas.

Além de os seis representantes da federação e de os sete dos estados federados, tem como membros 16 representantes das universidades e centros de pesquisa, e 6 representantes dos setores industrial e social.

Outro exemplo é o conselho de planejamento financeira ou o conselho de conjuntura econômica, nos quais também há representantes dos municípios (Laufer 1992: 1992-199).

Paralelamente a estas estruturas de cooperação e ao "entrelaçamento das políticas" (Scharpf/Reißert/Schnabel 1976), observa-se uma coordenação autônoma dos estados entre si mesmos.

Na prática, apresentam-se os mesmos tipos de conselhos mencionados, salvo a presença do Bund.

Estes são grêmios interestaduais ou interministeriais ou de trabalho coordenado que servem para homogeneizar posições setoriais - ou como no caso atual, de diferentes pesos políticos no Bundestag e no Bundesrat - posições políticas frente ao governo federal.

Como já mencionamos anteriormente, já tinham ocorrido neste nível os primeiros contatos entre as duas Alemanhas antes da unificação.

Os estados ocidentais colaboraram tão intensamente com os orientais que não apenas se deu um fluxo de recursos financeiros e humanos, mas também uma contribuição específica dos respectivos sistemas políticos 46 institucionais de oeste para leste28, particularmente notável nas recentes constituições estaduais e municipais da Alemanha oriental.

Desafios e críticas ao modelo

Faz alguns anos que há uma forte crítica do modelo atual do federalismo alemão.

Não são apenas as preocupações relacionadas com os "custos da unificação", mas também as críticas por parte de representantes políticos dos empresários e de especialistas acadêmicos, que vão muito além. Discutem-se (vide p.ex.Leicht 1997, Herz 1998, Spahn, Paul Bernd/Föttinger, Wolfgang 1997: 243-247) os efeitos negativos do sistema sobre a competitividade econômica e política, e uma nova distribuição de competências entre as autoridades federais, para melhorar a eficiência do sistema.

Existem seis preocupações centrais no debate recente:

- Falta de uma autonomia mais ampla com respeito aos impostos dos estados.

A idéia é que dentro das novas estruturas européias, as entidades sub-nacionais (especialmente os estados) deveriam ter mais flexibilidade no manejo de suas políticas econômicas e sociais.

- Havia nas últimas décadas uma excessiva transferência de competências legislativas em nível do Bund, com um efeito negativo quanto à dita subsidiariedade destes temas.

- Além de um controle mútuo entre o Bundestag e o Bundesrat, há hoje em dia opções demais para a politização, e muitos atrasos de processos legislativos através do Bundesrat, com despesas públicas desnecessárias.

- Em lugar de incentivar uma clara divisão de competências para as entidades federais, deu-se uma paulatina erosão das mesmas, principalmente através de mecanismos de financiamentos misto de tarefas e investimentos.

Excessiva preocupação de igualdade no sistema redistributivo.

Em lugar de fomentar a criatividade e a iniciativa subnacionais, o sistema, compensando as entidades federais em casos de baixas receitas tributárias, tendem antes a limitar a eficiência, a eficácia, a competitividade e a mobilização de recursos próprios.

Sobretudo transferências por parte do Bund tendem a prover desincentivos para a disciplina fiscal em nível estadual.

- Excessiva preocupação com a homogeneidade das condições de vida.

O sistema redistributivo chegou a uma complexidade tal que o cidadão muitas vezes não pode detectar nem avaliar qual nível de governo está prestando serviços na prática, e como estão sendo utilizados as contribuições tributárias.

Não se utilizam flexivelmente (tal como em muitas outras federações) combinações de políticas tributárias e serviços sub-nacionais segundo preferências articuladas em nível local ("benefit-tax-link"), subtilizando desse jeito opções e oportunidades de controle fiscal e de desenvolvimento nacional.

É interessante que estas mesmas discussões surjam ao mesmo tempo nos três níveis de governo e em todos os partidos políticos, fortalecendo, assim, provavelmente, processo políticos consensuais, tão conhecidos na vida política da Alemanha, para tratar o tema.

Embora sejam críticas profundas, é provável, além disso, que o mesmo sistema federal incentiva essas políticas de consenso na busca de reformas apropriadas.

Resumo e conclusões

O atual sistema federal da RFA explica-se através de suas raízes e características históricas.

A luta pela hegemonia política no século XIX, entre o estado nacional fragmentado e os Länder (estados), ou seja, as entidades "sub-nacionais", teve um efeito decisivo e estruturador.

Esta luta foi finalmente 48 definida, depois de muitas rupturas institucionais, devido à revolução de março de 1848, também no contexto específico de um desenvolvimento econômico tardio, em favor doe estados, depois de 1870/71.

Após a Primeira Guerra Mundial deu-se uma mudança total na República de Weimar, quando os estados foram gradualmente perdendo a sua autonomia, até desaparecerem completamente nos primeiros meses do IIIº Reich (1933).

Existe uma longa história paralela de autogestão local, especialmente nos municípios alemães.

Na época feudal já existiam municípios independentes, sobretudo quanto ao seu poder econômico e quanto ao fracionamento da classe aristocrática nos territórios alemães.

A situação dos municípios mudou particularmente na Prússia, através da reforma municipal do ano 1808.

Suas principais características foram: integração dos municípios num sistema administrativo de controle mútuo, reforma da propriedade da terra, conferindolhes estabilidade e segurança nos direitos de propriedade) e integração da classe empresarial na autogestão municipal.

A reforma teve efeitos positivos para o estabelecimento de círculos locais de produção e intercâmbio, beneficiando não Apenas os municípios em termos financeiros, mas também os setores sociais.

É importante recapitular o desenho do sistema federal da RFA, depois da Segunda Guerra Mundial.

Entre 1945 e 1948, o debate sobre a futura estrutura política e econômica viu-se refletido nas sessões do Conselho Parlamentar.

Este foi fortemente influenciado por intervenções das potências vencedoras (EUA, Reino Unido, França e União Soviética), que destacaram não apenas as preocupações e os interesses econômicos e estratégicos, mas também seus próprios sistemas políticos.

Entre as alternativas propostas de um "estado federal" e uma "federação de estados", o Conselho Parlamentar optou por um sistema intermediário que, supostamente, evitaria as desvantagens dos dois, procurando combinar seus respectivos benefícios.

O federalismo alemão caracterizou-se desde então por conta com três níveis político-administrativos claramente definidos: o nível do Bund (federal), dos Länder (estadual) e o nível dos municípios/províncias.

Os três níveis, cada um deles com competências legislativas e executivas específicas, conferem ao 49 sistema federal uma alta flexibilidade e dinamismo próprio, assegurando também uma competitividade política e econômica.

Na prática parlamentar e política da RFA (em nível federal) das últimas décadas, desenvolveu-se uma divisão clara entre as diferentes funções do Bundestag, do parlamento alemão: enquanto a maioria parlamentar que escolhe o chefe do governo (o chanceler federal) concentra-se em suas atividades e funções de eleição e legislação, a minoria parlamentar, a oposição, orienta-se para as funções de controle e articulação.

Não existe, pois, uma simples polarização entre parlamento e governo, mas um dualismo dinâmico entre uma maioria e uma minoria parlamentar, um dualismo governo - oposição.

A(s) maioria(s) protege(m) seu(s) governos, enquanto a oposição cumpre amplamente com a função do parlamentarismo liberal, através de diferentes intervenções e interpelações parlamentares.

O Bundesrat, como órgão de representação estadual, exerce uma função de contrapeso político ao governo federal.

Participa do processo legislativo em nível da federação em áreas definidas.

Dado um ritmo diferente em sua composição ao das eleições federais, podem surgir maiorias opostas ao governo.

Não obstante, e como é muito típico do parlamentarismo alemão, o partido opositor usa raramente este poder, antes, busca compromissos seletivos que lhe permitam apresentar-se como alternativa ao governo.

Combinam-se aqui de forma construtiva o princípio da concorrência partidária e o princípio da concordância do federalismo.

Embora o Bundestag tenha seus limites para influenciar ativamente a política nacional, revertendo as decisões do Bund, parece ser difícil para qualquer governo nacional manejar políticas nacionais contra o voto do Bundesrat.

As estruturas de negociação existentes facilitam a cooperação, dando incentivos a compromissos políticos.

As concepções do Conselho Parlamentar basearam-se na qualidade "estatal" dos estados federados, conferindo-lhes amplas competências para cumprir as suas tarefas de modo relativamente autônomo em relação ao nível federal do Bund.

Contudo, o parlamento estadual, apesar de suas possibilidades de influenciar indiretamente seus representantes perante o Bundesrat, tem poucas faculdades e pouca flexibilidade legislativa.

Além disso, em assuntos críticos, o direito federal prevalece sobre o direito estadual.

Só em áreas selecionadas, este pode realmente tomar decisões substanciais: na legislação concorrente pode tomar a iniciativa legislativa quando o Bund não o fizer, enquanto que na legislação básica do Bund pode preencher o vazio deixado pelo Bund.

Muito mais importantes que as funções legislativas em nível estadual são as funções e faculdades executivas.

A administração estadual constitui, essencialmente, a coluna vertebral da administração alemã.

Há também instâncias intermediárias de controle, coordenação e homogeneização e de consulta entre o nível estadual e o municipal (os "governos regionais").

Formalizados como terceiro nível autônomo, os municípios têm garantida a autogestão no artigo 28 da Lei Fundamental.

Em nível político municipal/provincial, apresenta-se uma função dupla: por um lado, a de representação direta e participação democrática; pelo outro, a execução não apenas das políticas municipais, mas também estaduais e federais.

O desafio para as instituições locais foi a de tornar compatíveis ambos objetivos, combinando a efetividade representativa democrática com medidas de eficiência administrativa.

Apesar dos cinco tipos principais de constituições municipais, têm uma característica comum: o órgão central é o "parlamento municipal/provincial", denominado "assembléia comunal" ou "conselho comunal" e composto por representantes democraticamente, com opção de reeleição.

Há três críticas da autogestão municipal:

1) a política em nível municipal profissionaliza-se cada vez mais, limitando as possibilidades de participação efetiva da comunidade.

As decisões municipais são restritas a um grupo altamente profissionalizado e envolvido na administração local, limitando assim o impacto do trabalho dos representantes eleitos até chegar a níveis subóptimos em termos de controle democrático.

2) Para poder cumprir eficaz e satisfatoriamente com uma multidão de tarefas municipais ocorreu um processo acelerado de reformas territoriais e administrativas, sobretudo nos municípios menores, durante os anos 60 e 70, tendo outro impacto negativo sobre as estruturas participativas locais.

As reformas municipais postas em marcha com base num processo de crescimento econômico homogeneizaram as relações entre estes níveis e, finalmente, abriram o âmbito local para os níveis estaduais e nacionais.

Desse modo desenvolveram-se interdependências na divisão de tarefas e responsabilidades, limitando a autonomia local.

3) Os municípios perderam e/ou diversificaram sua autonomia financeira.

Critica-se que os municípios, sobretudo após as mencionadas reformas institucionais, mantenham relações interdependentes que os fazem perder controle sobre os seus recursos financeiros.

Apesar das características das finanças públicas e da autonomia fiscal em que se baseia o funcionamento do sistema, é importante sublinhar a dinâmica das redes formais e informais que configuram o federalismo cooperativo com traços de uma coordenação político-institucional vertical e horizontal (entrelaçamento de políticas) entre os três diferentes níveis.

São estes traços os que afetam e mudam gradualmente a estrutura normativa tradicional do federalismo alemão, mas em lugar de ocasionar uma deterioração do sistema, conferem-lhe um dinamismo latente e de considerável flexibilidade, evitando comportamentos solitários e motivando, de certo modo, políticas consensuais.

É difícil avaliar o impacto destas estruturas de entrelaçamento político sob considerações das teorias democráticas, ou seja, do ponto de vista do funcionamento efetivo da democracia.

Por um lado, parece que o alto grau de federalização, ou seja um alto grau de divisão de poderes, oferece melhor do que o sistema de federalismo cooperativo alemão, e sobretudo do que o centralismo, "proteção aos cidadãos diante de decisões tomadas por maiorias e diante da dominação totalitária por determinadas elites políticas" (Schulze 1991: 70).

Por outro lado, a efetividade e a eficiência do sistema federal, por exemplo na tomada de decisões com impacto coletivo ou na política econômica comum, requer estruturas que facilitem a busca de compromisso e de consenso político.

No desenvolvimento do sistema federal da Alemanha, obviamente há uma tendência para combinar, e não de modo casual, mas pelos seus próprios fundamentos históricos, estes objetivos opostos dentro de um sistema amplo de "checks and balances": a eficiência administrativa e a participação democrática.

Durante os anos 90, no contexto da unificação e nos processos da integração européia, desenvolveu-0se uma forte crítica com respeito ao funcionamento do atual sistema do federalismo alemão por parte de diferentes atores sociais.

As pautas do debate são: maior ênfase na competitividade econômica e política das entidades federadas; maior ênfase na prestação de contas transparente das entidades sub-nacionais; mais incentivos para a mobilização de recursos sub-nacionais; menos igualdade na redistribuição tributária, fomentando assim iniciativas políticas, sociais e econômicas em nível local.

Embora estas críticas sejam profundas, é provável que o mesmo sistema federal fomente políticas amplamente consensuais na busca de soluções apropriadas.

Fonte: www.fes.org.br

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