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Cidadania e Participação Democrática

Introdução

Diante da expansão da pobreza e das desigualdades sociais, associada a uma crise política vivenciada pelo país, vem ocorrendo um processo de desinstitucionalização dos direitos, impossibilitando a construção de uma cidadania política e social. Dessa forma, um dos desafios da democracia brasileira consiste em consolidar um sistema político pautado no desenvolvimento de uma cultura política que promova valores e hábitos democráticos como a participação, a confiança e a cooperação. O ceticismo e o afastamento dos cidadãos da esfera da política comprometem atitudes favoráveis à democracia.

A perspectiva aqui adotada defende que a participação da população constitui um pressuposto decisivo para o fortalecimento das instituições políticas e das organizações sociais, uma vez que favorece a competência cívica e a eficácia política, conceitos que se referem à capacidade do indivíduo de influenciar o processo decisório.

Nesse contexto, o artigo tem como objetivo pontuar o debate sobre a participação política visando compreender suas implicações para a construção de uma cidadania plena e de uma cultura política democrática. Para tanto, utilizam-se dados de pesquisa empírica realizada em Porto Alegre, RS, em 2005, por ocasião de uma pesquisa comparada desenvolvida em três cidades latino-americanas, que teve como objetivo identificar a forma como os problemas gerados pela pobreza comprometem o desenvolvimento sustentável, a qualidade de vida e a cidadania1; e dados de pesquisa qualitativa realizada no município de Toledo, PR, em 2006, referente a uma pesquisa sobre cultura política na região2. A finalidade não é a comparação dos dados, mas a identificação de elementos importantes sobre a temática da participação política em contextos diferentes sob a ótica de metodologias quali-quantitativa.

O texto divide-se em três partes. A primeira parte situa o debate sobre cidadania no Brasil. A segunda busca caracterizar as novas formas de participação democrática. E a terceira parte busca verificar as percepções e atitudes políticas dos cidadãos em relação ao desempenho governamental e à sua predisposição em participar de atividades políticas, formais ou informais.

Cidadania como sinônimo de participação A referência teórica do conceito de cidadania encontra-se na obra de Thomas H.

Marshall, Cidadania, Classe Social e Status, publicada em 1949 [1967], onde o autor desenvolve uma tese sobre a evolução da cidadania na Inglaterra. Marshall define cidadania como a participação integral do indivíduo na comunidade política e distingue três tipos de direitos: os direitos civis, aqueles direitos que asseguram as liberdades individuais; os direitos políticos, aqueles que garantem a participação dos cidadãos no exercício do poder político; e os direitos sociais, aqueles que asseguram o acesso a um mínimo de bem-estar material. O argumento do autor segue a seguinte lógica: garantidos os direitos civis, as pessoas lutariam por direitos políticos e, conseqüentemente, conquistariam direitos sociais.

A concretização desses direitos, contudo, depende da existência de quadros institucionais específicos, como assistência jurídica, garantias constitucionais e serviços sociais. Desse modo, analisa Decio Saes (2007), “para Marshall, a instauração das liberdades civis se configura como um fenômeno essencial e necessário à reprodução do capitalismo. Já a participação do povo no poder político e o acesso do povo ao bem-estar material seriam ideais que poderiam ou não se concretizar nas sociedades capitalistas”.

Desse modo, a noção de cidadania remete à cristalização dos direitos civis, políticos e sociais, caracterizando uma situação de inclusão e de pertencimento dos cidadãos à comunidade política. Embora os cidadãos tenham o direito formal de se organizar, de expressar livremente suas opiniões e interesses, de participar das decisões políticas, questionase a ausência de condições favoráveis para estimular tal participação.

As garantias constitucionais no Brasil, ao longo da história, não foram suficientes para promover condições necessárias ao exercício desses direitos. Em relação a essas garantias, Wanderley Guilherme dos Santos (1979) atribui o termo cidadania regulada a incorporação dos direitos sociais e trabalhistas durante o Governo Vargas, em detrimento dos direitos civis e políticos.

Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas raízes encontram-se, não em um código de valores políticos, mas em um sistema de estratificação ocupacional, e que, ademais, tal sistema de estratificação ocupacional é definido por norma legal. Em outras palavras são cidadãos todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidas e definidas em lei (Santos, 1979, p. 75).

Os avanços trazidos pelo processo de industrialização foram restritos àquelas categorias profissionais cooptadas pela legislação trabalhista. Direitos como férias, salário mínimo, aposentadoria e previdência social, se aplicavam apenas ao trabalhador sindicalizado.

De fato, quando se fala em “direitos”, a população associa ao conjunto de benefícios sociais e trabalhistas garantidos pela legislação brasileira. No caso específico da cidadania política, entendida como sinônimo de participação da população no exercício do poder político (uma participação livre, autônoma e não regulada e/ou cooptada), as pesquisas de opinião mostram que há uma ênfase no aspecto eleitoral. De modo que a obrigatoriedade do voto aparece mais como um dever do que como um direito. O cidadão tem direito de usar sua liberdade para participar ou não da esfera política (Pandolfi, 1999).

A despeito disso, Robert Dahl (1981) observa que nem todos os indivíduos se interessam em participar dos processos decisórios de modo ativo. O autor categoriza quatro estratos diferentes: os apolíticos, os políticos, aqueles que buscam o poder, e aqueles que detêm o poder. De acordo com o autor, há um número considerável de cidadãos desinteressados pela política, que não esperam resultados com sua participação ou que não sentem competência e confiança na eficácia de sua ação. Por outro lado, há uma minoria que busca informação e se interessa por política. Acredita que sua participação pode alterar os resultados e as decisões políticas, de modo que os sentimentos de autoconfiança e de eficácia pessoal estão associados ao alto grau de participação. Dentro do estrato político, há um substrato de indivíduos que buscam o poder. Seja para alcançar o bem comum ou buscar vantagens pessoais. Alcançar o poder depende dos recursos utilizados e da eficiência com que esses recursos foram empregados, portanto, é razoável admitir que aqueles que têm mais recursos conseguirão mais poder (Dahl, 1981).

A perspectiva aqui adotada defende que a participação constitui um pressuposto decisivo para o fortalecimento das instituições democráticas e das organizações sociais, pois propicia à população possibilidades de se pronunciar e de ser incluída nos processos políticos.

Torna-se necessário buscar formas alternativas de participação política, com objetivo de alcançar uma cidadania ativa e efetiva.

Novas formas de participação política Participar é uma forma de exercer direitos políticos e sociais garantidos pela Constituição. Especificamente, a participação política caracteriza-se pelas ações coletivas ou individuais, de apoio ou de pressão, que são direcionadas a selecionar governos e a influenciar as decisões tomadas por eles. Busca-se analisar aqui uma participação mais ampla, que se configura numa participação cidadã. Trata-se de uma participação ativa dos cidadãos nos processos políticos, sociais e comunitários e tem como objetivo influenciar as decisões que contemplem os interesses coletivos e o exercício da cidadania. Segundo Relatório divulgado pela Rede Interamericana para a Democracia,

participar es ser parte, tener parte, tomar parte, y esto implica tres condiciones básicas: involucramiento, compromiso y sentido de identidad.

La participación tiene como fin influir, pero influir en los procesos de toma de decisiones que de alguna manera se vinculan con los intereses de los participantes y los recursos que la sociedad dispone para ello (RID, 2005).

O Índice de Participação Cidadã é um instrumento orientado à avaliação periódica e sistemática dos níveis de participação na América Latina, elaborado a partir de três indicadores: 1) participação através dos canais formais e informais da política, incluindo partidos políticos, reuniões políticas, entidades sindicais, religiosas e comunitárias; 2) participação através da opinião pública, que envolve envio de artigos ou cartas a meios de comunicação a fim de expressar opiniões e reivindicações, fazer denúncias ou tentar solucionar problemas individuais ou coletivos; e 3) participação eleitoral, avaliada pela predisposição dos cidadãos em participar de eleições e referendos, de partidos políticos e audiências públicas.

A idéia de que deveria haver maior participação dos cidadãos nas decisões governamentais surge na década de 1960, com os movimentos estudantis e comunitários que passaram a exercer pressões políticas. A questão que se coloca na atualidade é como motivar os cidadãos para o envolvimento político. Carole Pateman (1992) argumenta que a participação mais ampla na esfera política começa necessariamente com a participação em micro-esferas da vida social. “As pessoas com senso de eficácia política têm mais probabilidade de participar da política do que aquelas que carecem desse sentimento” (Pateman, 1992, 66). De acordo com a autora, quanto mais os indivíduos participam, mais capacitados se tornam para fazê-lo.

Na mesma linha de argumentação, Macpherson (1978) levanta as seguintes questões: como alcançar maior participação sem uma mudança prévia na consciência do povo e nas condições de desigualdade social? Como efetivar mudanças na consciência do povo e nas condições de desigualdade sem um prévio aumento da participação? Como sair desse círculo vicioso? Segundo o autor, o que se observa é uma consciência cada vez maior para os custos da apatia política, especialmente em relação às questões da poluição do ar, da água e da terra.

Parte da literatura especializada argumenta que o declínio da participação política tradicional é reflexo da transformação global e estrutural dos padrões dos valores nas sociedades ocidentais, de modo que não representa uma ameaça à estabilidade política. De acordo com essa perspectiva, nos sistemas que têm experimentado a institucionalização de valores pós-materialistas, a mobilização e a ampliação da participação política envolvem temas que caracterizam a sociedade pós-industrial, como a proteção ao meio ambiente e direitos feministas (Inglehart, 2002). No caso da América Latina, o que tem colocado em risco a estabilidade do regime democrático é a crescente insatisfação da população com o desempenho das instituições políticas diante dos altos níveis de desigualdade, pobreza e exclusão social. Uma das explicações para a falta de credibilidade dos cidadãos na política está relacionada com as constantes denúncias de corrupção no governo e à insatisfação com a qualidade dos serviços públicos e com o desempenho governamental.

Pontualmente, no Brasil, desde os anos 1980, os movimentos e organizações sociais apresentam-se como uma nova forma de intervenção social. Possuem o papel de promover a inclusão social, a cidadania e a transformação de práticas arraigadas na sociedade que impedem a afirmação e o reconhecimento dos direitos. As novas formas de participação caracterizam-se por serem mais flexíveis e horizontais e por exigirem maior eficácia e transparência das ações governamentais. Na medida em que buscam contemplar os interesses sociais diversos, contribuem para a criação de uma nova gramática social e política - capaz de mudar as relações de gênero, de raça e de etnia -, articulada a uma nova institucionalidade que vislumbre novas formas de participação e promoção da cidadania (Santos, 2002).

Essa nova institucionalidade se estabelece, também, pelo fato de que a crise econômica vivenciada pelos países latino-americanos aponta para um quadro de agravamento da pobreza e da exclusão social. Nesse cenário de insatisfação e de desconfiança política, emerge uma onda de conflitos sociais e de protestos políticos, marcados por seu caráter defensivo e reativo. De acordo com Sánchez-Parga (2005), esse novo ciclo de protestos politiza os movimentos sociais, que se mobilizam reativamente e adotam formas de protesto, empreendendo uma crescente politização frente a um sistema incapaz de representar seus interesses e reivindicações.

La exclusión social en la actualidad, las más profunda y violenta, es la que se opera no ya al nivel de la distribución de la riqueza sino de su misma producción. Es esta exclusión del trabajo la que provoca una nueva forma de lucha social: el ciclo político de la protesta. Son las nuevas fuerzas e intereses excluyentes en la sociedad actual y no la pobreza los que desencadenan todas las formas de movilización contestatarias y protestatarias en el mundo. El carácter específicamente reactivo de la protesta sólo puede tener como antagonista una fuerza proactiva, la de la exclusión, la de la marginalización del mercado en una "sociedad de mercado", no la pobreza (Sánchez-Parga, 2005).

A proposta de novas formas de intermediação de interesses, fundada no pressuposto da horizontalidade, da transparência e da descentralização, visa superar práticas clientelistas pautadas em relações verticais, assimétricas e hierárquicas, responsáveis pela fragmentação da participação política. Tal horizontalização seria viabilizada por formatos de representação política cuja eficácia depende da qualidade das experiências locais de democracia participativa. Entre os novos espaços de participação, estão os conselhos gestores municipais, cujo objetivo é a descentralização político-decisória na formulação de políticas públicas, controle, gestão e transparência nas ações.

Percepções dos cidadãos sobre o sistema político Os estudos de cultura política são retomados, com o processo de redemocratização, na tentativa de verificar a existência de padrões atitudinais referentes ao apoio e à adesão dos cidadãos aos princípios democráticos. Analisar a maneira como as pessoas internalizam normas, crenças e valores políticos é fundamental para compreender aspectos da cidadania e da participação política.

Nesta seção, busca-se elucidar questões teóricas levantadas nos itens anteriores com base nos dados de duas pesquisas realizadas recentemente. Uma realizada em Porto Alegre, RS, em 2005, que teve como objetivo analisar a relação entre desenvolvimento sustentável, qualidade de vida e cidadania3, e outra pesquisa realizada em Toledo, PR, em 2006, com objetivo de sondar as percepções dos cidadãos a respeito da democracia e sobre a política local4. Busca-se identificar elementos importantes sobre a participação política em contextos localizados.

De modo geral, as pesquisas de opinião revelam altos percentuais de desconfiança dos cidadãos em relação ao desempenho das instituições políticas. Tais resultados sugerem a importância de se investigar a maneira como os cidadãos percebem o desempenho governamental e a atuação dos políticos. Os dados de Porto Alegre indicam uma opinião negativa dos entrevistados sobre essa questão, como mostra o Gráfico 1.

Gráfico 1 Opinião sobre a atuação dos políticos (%)

Atuação dos Políticos

N = 498/ N= 506 / N= 509 Fonte: Pesquisa Desenvolvimento Sustentável e Capital Social na promoção da Cidadania e Qualidade de vida na América Latina - NIEM/ NUPESAL/ UFRGS/ CNPq – 2005.

De acordo com os dados do Gráfico 1 é significativo que na avaliação de apenas 13% o Estado está sendo eficiente na aplicação dos recursos públicos, ao passo que 56% discordam dessa afirmativa. Os políticos são avaliados negativamente pelos cidadãos que apontam a corrupção e o não cumprimento de promessas como fatores dessa ineficiência. Essa percepção negativa dos cidadãos sobre o desempenho dos políticos tem um impacto direto nos indicadores de confiança e de participação política. Os dados de Porto Alegre revelam baixos índices de confiança nas instituições, como mostra o Gráfico 2.

Gráfico 2 Confiança nas Instituições Políticas (%)

Confiança nas Instituições Políticas

N= 500 – As demais respostas “Confia muito” e “Confia pouco”, somam os 100% Fonte: Pesquisa Desenvolvimento Sustentável e Capital Social na promoção da Cidadania e Qualidade de vida na América Latina - NIEM/ NUPESAL/ UFRGS/ CNPq – 2005.

Os dados do Gráfico 2 mostram que a confiança depositada no Governo Federal gira em torno de 69% (confia muito ou pouco). Antes das eleições de 2006, o Governo Lula tinha 46% de aprovação, segundo o Datafolha. Quanto à confiança nos partidos, percebe-se um predominante descrédito desta instituição tradicional da democracia representativa moderna: entre os entrevistados 52% afirmam não confiar nos partidos políticos. O legislativo, especialmente o Congresso Nacional, também recebe um alto percentual de desconfiança. A relação que as pessoas têm com as instituições políticas é vital para entender a cultura política de desconfiança que se estabelece na democracia brasileira. Uma das explicações para a falta de credibilidade dos cidadãos na política está relacionada com as constantes denúncias de corrupção no governo e à insatisfação com a qualidade dos serviços públicos e com o desempenho governamental.

A confiança nas instituições, além de refletir o pertencimento dos cidadãos à comunidade política, favorece uma avaliação positiva do desempenho dessas instituições democráticas e dos seus gestores públicos. Contudo, pesquisas indicam que a desconfiança generalizada na América Latina pode ser explicada a partir de três fatores (Power e Jamison, 2005): 1) Fraco desempenho econômico, o que diminui o apoio aos governantes.

2) Aumento da Corrupção, que retira a legitimidade dos políticos em geral.

3) Uso instrumental das instituições políticas: arranjos constitucionais para servir a interesses particulares.

Na análise dos autores citados, a percepção negativa das instituições atravessa todos os segmentos de renda, escolaridade, idade, chegando a influir sobre a disposição dos cidadãos para participar dos processos políticos, de modo que a América Latina conquistou a democracia política, mas não a democracia social ou econômica.

Com relação à participação política, os dados de Porto Alegre indicam uma predisposição positiva dos cidadãos em participar da política, mas a mesma não se efetiva na prática, como mostra a Tabela 1.

Tabela 1

  O sr/a considera importante sua participação na política para resolver os problemas do país? (%) Atualmente, o sr/a participa de algum grupo ou organização? (%)
Sim 74 16
Não 25 84

N=501/509 Fonte: Pesquisa Desenvolvimento Sustentável e Capital Social na promoção da Cidadania e Qualidade de vida na América Latina - NIEM/ NUPESAL/ UFRGS/ CNPq – 2005.

Apesar de 74% considerarem importante a sua participação na política para solucionar os problemas do país, a maioria dos porto-alegrenses afirma não participar de nenhum grupo ou organização social, revelando uma incoerência entre atitudes e comportamentos participativos. Os motivos mencionados para justificar a não participação referem-se à falta de tempo, de interesse e, até mesmo, de ausência de informação sobre os grupos e movimentos sociais existentes no bairro. Os entrevistados alegam que a opinião da maioria das pessoas não é levada em conta no país, e que sua participação pouco influencia no processo político decisório.

Esses resultados aproximam-se dos dados de pesquisa qualitativa realizada em Toledo.

A democracia é entendida pelo toledanos como a “participação da comunidade nas decisões”, como um “espaço para participação”, como “direito de opinar”. Os membros da elite política enfatizam mais a dimensão procedimental da democracia, como a participação eleitoral. Os eleitores mostram-se mais críticos, chegando a afirmar que, em matéria de direitos, não existe democracia no Brasil. Na opinião dos eleitores, a participação da população na política é muito importante para resolver os problemas do país. Contudo, alegam que os políticos “deveriam escutar mais a população, porque a população sabe realmente quais são os problemas, mas eles não escutam, de verdade, eles não escutam” (Eleitora, em entrevista concedida em maio de 2006).

Por sua vez, os representantes da sociedade civil possuem uma visão mais ampliada de participação democrática. Para além da participação eleitoral referenciam outros canais de participação política e social. Acreditam que a democracia é a garantia das liberdades e direitos que deverão ser assegurados através da cobrança e de um maior envolvimento da sociedade nas decisões políticas, conforme explicita a coordenadora de uma ONG:

Eu entendo por democracia a participação consciente do povo, das pessoas, nos processos gerais de uma comunidade. A participação consciente e não somente o voto. O voto é uma única coisa, mais importante do que o voto é realmente a consciência pessoal e política daquilo que está acontecendo ao redor. É compreender o que leu, é analisar o que ouviu, para mim isso é que é democracia. (Coordenadora Casa de Maria em entrevista concedida em maio de 2006).

Em relação a novos espaços de participação política, os entrevistados citam os conselhos municipais, as audiências públicas, as associações de bairro, entre outras. No caso dos conselhos, alegam que apesar de se constituírem um dos canais de participação da sociedade na gestão pública, juntamente com o legislativo local, se transformam, muitas vezes, em um apêndice do poder executivo, contribuindo para a permanência do círculo vicioso da política local, regida pelo clientelismo, mandonismo e personalismo.

Então as pessoas são convidadas a participar, elas vão nesses conselhos, nessas conferências, elas participam, mas elas não têm consciência ainda, elas não sabem exatamente qual o papel que elas precisam desempenhar nesse lugar, então as pessoas por mais que elas queiram ou participam, elas ainda não sabem realmente o papel e o poder que elas têm dessa participação. Então sempre tem por trás disso as pessoas manipulando, supervisionando aquilo em benefício de algum grupo ou de algum segmento político (Diretor da Associação Promocional de Assistência aos Idosos - APA, em entrevista concedida em maio de 2006).

Os cidadãos mostram-se mais dispostos a participar quando acreditam que suas ações e seus objetivos serão alcançados. Nessas circunstâncias, cabe perguntar: qual o locus da participação política? As respostas podem variar, indicando uma lista aleatória, como a vida pública, as eleições, a política institucional, os negócios públicos, a decisão política. A variação na resposta indica, em geral, os modelos de democracia que cada cidadão tem. De modo que para uns bastaria que a população votasse e fosse politicamente bem informada, enquanto para outros seria necessário que o cidadão tivesse oportunidades de deliberação no que se refere às políticas adotadas pelo Estado.

Desse ponto de vista, a participação deve forjar cidadãos comprometidos com o processo democrático, capazes de realizar cobrança e fiscalização das ações governamentais, e maior fortalecimento e legitimidade da democracia. Assim argumenta Águila (2004):

A participação criará melhores cidadãos e, quem sabe, simplesmente melhores indivíduos. Os obrigará a traduzir em termos públicos seus desejos e aspirações, incentivará a empatia e a solidariedade, os forçará a argumentar racionalmente ante seus iguais e a compartilhar responsavelmente as conseqüências (boas e más) das decisões. E estes efeitos benéficos da participação se conjugam com a idéia de que a democracia e suas práticas, longe de entrar em conflito com a perspectiva liberal, são o componente indispensável para o desenvolvimento da autonomia individual que presumivelmente aquelas instituições querem proteger.

Diante disso, quais são os instrumentos que os cidadãos têm para cobrar maior transparência das ações governamentais? A literatura destaca pelo menos duas perspectivas: a accountability vertical, que se dá por meio das eleições. Um controle no qual eleitores, após avaliarem o desempenho dos políticos, votam naqueles que representaram seus interesses.

Esse mecanismo mostra-se limitado uma vez que os cidadãos não possuem informações suficientes sobre as metas e ações empreendidas pelos governos. E a accountability horizontal, que se dá através de instituições autônomas, capacitadas para fiscalizar autoridades públicas, e se necessário, puni-las, especialmente nos casos de corrupção (O’Donnell, 1998).

O conjunto de dados examinados nesta seção evidenciou uma predisposição positiva entre os cidadãos para participar, especialmente dos canais informais da política. No entanto, em termos comportamentais foi constatada uma baixa participação, o que assinala uma cultura política marcada pela incongruência entre as atitudes e o comportamento político. Os resultados apresentados pelas pesquisas alertam para um quadro de baixa participação política e de insatisfação com o desempenho governamental.

Considerações finais A despeito da existência de instituições políticas democráticas no Brasil, os dados das pesquisas apontam para uma precariedade da nossa cidadania e sugerem a ausência de uma cultura política participativa, condição para a consolidação de práticas democráticas.

O aumento da pobreza e da exclusão social confrontado com o enriquecimento ilícito de políticos via desvio de recursos públicos, propicia um cenário de descrença e de afastamento dos cidadãos da esfera política, favorecendo a permanência de práticas pautadas em princípios particularistas e individualistas.

Verifica-se que o alcance da cidadania depende da transformação das relações de poder, que tem produzido concentração de renda, de informação e de saber a custa da pobreza, da ignorância e da exclusão social de milhares de pessoas. Da mesma forma, essa transformação deve acontecer nas relações sociais, com o fortalecimento de organizações sociais e comunitárias e com o surgimento de novos estilos de gestão pública e de ação coletiva, possibilitando a inclusão da população nos processos políticos decisórios.

O artigo buscou enfatizar aspectos da cidadania política e da participação cidadã, que se configura na participação dos cidadãos no exercício do poder político e na criação de uma nova gramática política que contemple os interesses sociais diversos. Se, por um lado, existe um número considerável de cidadãos desinteressados pela política, de outro lado, há uma pequena parcela imbuída de sentimento de eficácia política, ou seja, que acredita que sua participação pode alterar os resultados e as decisões políticas.

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MARIA SALETE SOUZA DE AMORIM

Fonte: www.sociologia.ufsc.br




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