Como resultados concretos, a viagem rendeu poucos frutos a Goulart. A ajuda concedida ao Nordeste no valor de 131 milhões de dólares sofreu retenção em virtude da insistência norte-americana em controlar sua aplicação. O FMI e os outros principais credores do Brasil mantiveram sua atitude de expectativa, pois não acreditavam que Goulart fosse colocar em prática um duro programa antiinflacionário.
De regresso ao Brasil, Jango viu a situação do país agravar-se. A não obtenção de recursos no exterior e o aumento dos índices inflacionários aprofundaram a crise econômica e as insatisfações sociais. No interior, a polarização crescente das tensões entre proprietários rurais e trabalhadores criava um clima de apreensão e temor entre os grupos conservadores. De outro lado, os grupos de esquerda liderados por Brizola pressionavam Goulart para que fossem agilizadas as reformas prometidas, principalmente a agrária, que até então tinham sido tratadas apenas em discurso, sem a efetivação de nenhuma medida concreta.
Em abril, esse clima de tensão atingiu o máximo no Nordeste em virtude do assassinato do líder camponês João Pedro Teixeira a mando de fazendeiros da região e da invasão de cidades por multidões famintas que saquearam mercados e armazéns no interior de Pernambuco.
Nesse quadro, no dia 1º. de maio, Goulart pronunciou um discurso em Volta Redonda (RJ) que, segundo Aspásia Camargo, oficializou posições mais radicais, encerrando o compasso de espera existente desde o início de seu governo e anunciando a ofensiva política que redundaria em mudança do ministério, solicitação de poderes especiais ao Congresso e oficialização da campanha pela antecipação do plebiscito que decidiria sobre a continuação ou não do parlamentarismo.
Com essa nova perspectiva, Jango afirmava o caráter inadiável das reformas de base e, ainda nos primeiros dias de maio, pediu ao Congresso uma reforma da Constituição de 1946. Insistiu na ocasião que a reforma agrária não poderia mais ser protelada, pois era fator indispensável à melhoria do poder aquisitivo do povo e ao desenvolvimento nacional. Essas atitudes de Goulart representaram o primeiro esforço concentrado do governo em torno da realização das reformas de base, em especial a agrária, atendendo aos apelos dos setores nacionalistas e de esquerda, e provocaram um aumento das desconfianças dos grupos conservadores do país quanto às reais intenções do governo na reformulação da estrutura agrária. Ao mesmo tempo, ocorreu também um afastamento entre o presidente do conselho de ministros que não partilhava das suas iniciativas.
Nesse contexto de agravamento de contradições, o gabinete Tancredo, que se caracterizava por uma prática política de compromisso e de tentativa de união nacional, perdia a razão de ser. Por outro lado, com o aprofundamento da crise, Goulart, que nunca tinha se conformado em ver seus poderes presidenciais restringidos, começou uma campanha para a retorno ao presidencialismo, alegando a necessidade de constituir um Executivo forte e demonstrando a inviabilidade do parlamentarismo.
Sob o pretexto de atenderem a exigência legal de desincompatibilização a fim de concorrer às eleições de outubro de 1962, todos os membros do gabinete pediram demissão no dia 26 de junho.
A renúncia de Tancredo Neves e a indicação feita por Goulart do nome de San Tiago Dantas para o cargo de primeiro-ministro fizeram eclodir nova crise. O ex-chanceler era apoiado pelos setores nacionalistas e de esquerda do Parlamento e pelo movimento sindical, mas as bancadas do PSD e da UDN se uniram para vetar sua indicação em virtude de seu desempenho à frente do Ministério das Relações Exteriores, onde lutou pela concretização de uma política externa independente para o país.
Goulart indicou então o pessedista Auro de Moura Andrade, presidente do Senado, que teve seu nome aprovado no dia 3 de julho por 222 votos contra 51, com o apoio dos líderes do PSD, UDN, PDC, PSP, Partido de Representação Popular (PRP) e Partido Republicano (PR). Apenas o PTB votou contra esta indicação.
Enquanto o nome de Auro de Moura Andrade era homologado pelo Congresso, os líderes sindicais Dante Pelacani, Domingos Álvares e Luís Tenório de Lima se reuniam em São Paulo com dirigentes dos sindicatos filiados à Federação dos Metalúrgicos e ao Fórum Sindical de Debates para preparar a deflagração de uma greve geral em todo país, em desagravo a San Tiago Dantas e em apoio ao presidente Goulart, com o objetivo de obter um gabinete e um primeiro-ministro favoráveis ao programa de reformas.
Apesar da renúncia de Moura Andrade nesse mesmo dia, devido à recusa do presidente Goulart em homologar o gabinete ministerial que ele propunha, a greve se realizou em 5 de julho, paralisando vários setores das principais cidades brasileiras. Jango convocou os líderes grevistas a Brasília, onde os convenceu a encerrar o movimento e normalizar a situação do país. Inaugurou assim uma novidade na política brasileira: negociações diretas entre o presidente e líderes sindicais, que por sua vez dependiam do imposto sindical cobrado pelo governo e da aprovação do Ministério do Trabalho para manter suas posições. Essa atitude de Jango era uma decorrência de sua intenção de fortalecer os laços do seu governo com os sindicatos para compensar, segundo Mário Vítor, a oposição da UDN e de parte do PSD, e a desconfiança dos grupos conservadores e de setores influentes da classe média. Essa estratégia implicava em fazer concessões ao movimento sindical, fato natural para um governo que, segundo a concepção do próprio Jango, representava a continuação do trabalhismo praticado por Vargas. Dentro desta perspectiva, o presidente sancionou em seguida a lei que instituía o 13º. salário, de iniciativa do Congresso e uma das principais reivindicações da greve geral deflagrada pouco tempo antes. Ao mesmo tempo, Jango utilizava a eclosão desses movimentos grevistas como argumento para reivindicar o fortalecimento do Executivo, alegando a necessidade de conter os extremismos.
O impasse para a indicação de um primeiro-ministro foi finalmente resolvido no dia 10 de julho, quando o nome de Francisco de Paula Brochado da Rocha, ex-secretário do Interior e de Justiça do governo Brizola no Rio Grande do Sul, foi aprovado pelo Congresso por 215 votos contra 58. Votaram a seu favor a grande maioria do PSD, o PTN, o PSP, o PR e o Partido Socialista Brasileiro (PSB), enquanto a UDN e alguns setores do PSP foram contrários à indicação. Brochado da Rocha formou então novo gabinete, segundo Caio Navarro Toledo, de centro, com orientação reformista, homologado no dia 13 de julho com os seguintes nomes: Cândido de Oliveira Neto (Justiça), Roberto Lira (Educação), Hermes Lima (Trabalho), Válter Moreira Sales (Fazenda), Afonso Arinos de Melo Franco (Relações Exteriores), Marcolino Candau (Saúde), Hélio de Almeida (Viação), João Mangabeira (Minas e Energia), Renato Costa Lima (Agricultura), Ulisses Guimarães (Indústria e Comércio), general Nélson de Melo (Exército), almirante Pedro Paulo Suzano (Marinha) e o brigadeiro Reinaldo de Carvalho (Aeronáutica). A chefia do Gabinete Militar continuou com Amauri Kruel e o Gabinete Civil passou para Hugo de Faria. Entre os dias 13 e 29 de julho, o próprio primeiro-ministro exerceu interinamente o cargo de ministro da Fazenda.
Com a instalação do novo gabinete, o governo Goulart, através do primeiro-ministro, afirmou seu compromisso com a adoção de um programa de emergência visando combater a inflação e antecipar para dezembro seguinte o plebiscito destinado a decidir sobre a continuidade do regime parlamentarista, previsto anteriormente para o início de 1965. Além disso, o novo gabinete pretendia obter poderes especiais para legislar sobre as reformas. Assim, no dia 10 de agosto, Brochado solicitou oficialmente que o Congresso delegasse poderes ao governo para legislar sobre temas como o monopólio da importação de petróleo e derivados, o comércio de minérios e materiais nucleares, o controle da moeda e do crédito, o Estatuto do Trabalhador Rural, os arrendamentos rurais, a desapropriação por interesse social e a criação de um órgão executor da política de reforma agrária.
Segundo Aspásia Camargo, o conjunto de iniciativas propostas tinha a intenção explícita de acelerar medidas em lento processo de discussão nas duas casas do Congresso e, por outro lado, induzir o Poder Legislativo a encaminhar medidas prioritárias, sob o risco de que o Executivo, em regime de urgência, o fizesse. Contudo, empresários paulistas integrantes do Conselho Superior das Classes Produtoras manifestaram-se contra a delegação de poderes requerida pelo primeiro-ministro, opinião que também era partilhada pela maioria dos parlamentares que, não obstante, formaram oito comissões com deputados do PSD, PTB, PSP, PR e UDN para avaliar esses projetos. Ao mesmo tempo, o recém-formado Comando Geral dos Trabalhadores (CGT), órgão não-oficial de coordenação do movimento sindical, comprometeu-se a defender o programa do novo gabinete e a trabalhar pela volta do regime presidencialista, sob a condição de que fossem atendidas suas reivindicações fundamentais, como a revogação da Lei de Segurança Nacional, a concessão de 100% de aumento no salário mínimo e a implementação das reformas de base. O CGT reivindicava ainda a realização do plebiscito no dia 7 de outubro de 1962, data fixada para as eleições legislativas, sob pena de deflagrar uma greve geral no mês seguinte.
Ainda em agosto, os ministros militares lançaram manifesto pedindo a antecipação do plebiscito, cuja convocação imediata foi defendida por Brochado da Rocha em discurso na Câmara. Nessas circunstâncias, o Congresso determinou o prazo de até 30 de abril de 1963 para a realização da consulta popular, contrariando o desejo da bancada udenista, que acusava o governo de estar comprometido com os comunistas e não desejava a volta ao presidencialismo.
Devido à pressão exercida pelos líderes sindicais e os setores nacionalistas do Exército, no dia 13 de setembro, Brochado da Rocha enviou ao Congresso um novo pedido de delegação de poderes e propôs a fixação da data do plebiscito para o dia 7 de outubro de 1962. Visando fortalecer as forças que se articulavam em favor do plebiscito, ainda em setembro, o comandante do III Exército, general Jair Dantas Ribeiro, enviou mensagem a Goulart, a Brochado da Rocha o ao ministro da Guerra, general Nélson de Melo, afirmando que caso o Congresso recusasse o pedido não teria condições de manter a ordem em sua região. Essa ameaça de Dantas Ribeiro ocasionou indignação no Ministério da Guerra. Nélson de Melo, embora firme partidário da antecipação do plebiscito, atribuiu este pronunciamento à influência de Brizola e o considerou uma indisciplina militar que poderia influenciar negativamente o clima das deliberações.
A segunda negativa do Congresso ao pedido de delegação de poderes especiais abriu um confronto entre o Executivo e o Legislativo e provocou a renúncia de todo o gabinete no dia 14 de setembro. No dia seguinte, o CGT deflagrou a greve geral previamente marcada, contando com o apoio de militares da ala nacionalista, enquanto o Congresso aprovava por 169 votos contra 83 o projeto de lei complementar de autoria dos senadores Juscelino Kubitschek e Benedito Valadares e do deputado Gustavo Capanema, autorizando a realização do plebiscito no dia 6 de janeiro de 1963.
Dessa forma, o Congresso cedia quanto à convocação do plebiscito, mas mantinha-se intransigente na defesa dos interesses das classes proprietárias. Ainda assim, a pressão do Executivo abriu espaço para a concretização de algumas iniciativas paralelas como a criação da Superintendência da Política Agrária (Supra) em outubro, destinada a ativar medidas preparatórias da reforma agrária antes mesmo de sua aprovação no Congresso, e permitiu que fosse promovida a reestruturação do Ministério da Agricultura, passando para o controle do novo órgão o Serviço Social Rural (SSR), o Instituto Nacional de Imigração e Colonização, o Estabelecimento Rural de Tapajós e o Conselho Nacional de Reforma Agrária.
A queda do gabinete Brochado, na concepção das principais correntes de esquerda, representou uma derrota para o governo. Goulart, entretanto, acreditava que, a despeito de ter perdido a oportunidade de obter poderes especiais para legislar sobre as reformas, tinha obtido uma considerável vitória para seu governo, na medida em que conseguira a aprovação do plebiscito e o afastamento do ministro da Guerra, Nélson de Melo, figura antipatizada pelo CGT, e fortalecera seu dispositivo militar com a entrega do Ministério ao general Amauri Kruel.
Com a aprovação do projeto que autorizava a realização do plebiscito. Goulart obteve permissão para constituir imediatamente um conselho de ministros provisório, sem necessitar de autorização prévia do Congresso, o que significava a restauração informal do presidencialismo. Nessa nova fase, Goulart encarregou Hermes Lima de organizar como primeiro-ministro o gabinete provisório que vigoraria até 6 de janeiro de 1963.
O novo ministério, empossado em 18 de setembro de 1962, era composto por Hermes Lima (primeiro-ministro e ministro das Relações Exteriores), João Mangabeira (Justiça), Miguel Calmon (Fazenda), Eliseu Paglioli (Saúde), João Pinheiro Neto (Trabalho), Otávio Dias Carneiro (Indústria e Comércio), Eliézer Batista (Minas e Energia), Darci Ribeiro (Educação), Hélio de Almeida (Viação), Renato Costa Lima (Agricultura), general Amauri Kruel (Guerra), almirante Pedro Paulo de Araújo Suzano (Marinha), brigadeiro Reinaldo de Carvalho (Aeronáutica), general Albino Silva (Gabinete Militar) e Hugo de Faria (Gabinete Civil). No dia 25 de setembro foi assinado o decreto de criação do Ministério Extraordinário para o Planejamento, entregue à chefia de Celso Furtado, encarregado de apresentar, no prazo de 60 dias, um plano de política econômica para o governo.
Organizado o ministério, Goulart lançou-se na campanha pelo retorno ao presidencialismo, tema principal dessa fase de seu governo. Com essa perspectiva partiu para a mobilização dos principais setores sociais, tentando demonstrar que, naquela conjuntura, era de fundamental importância a existência de um poder executivo forte no Brasil. Essa opinião era compartilhada por amplos segmentos sociais, inclusive uma parcela do empresariado, liderada pelo banqueiro José Luís Magalhães Lins, sobrinho do governador mineiro, José de Magalhães Pinto e presidente do Banco Nacional de Minas Gerais, que defendia a unificação do comando do país, a centralização política e o revigoramento da autoridade do presidente Goulart. Por outro lado, havia grande simpatia tanto no centro quanto na esquerda em favor de um pronto retorno ao sistema presidencialista, apoiado também por importantes figuras da oficialidade militar e a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria (CNTI).
Paralelamente à campanha do plebiscito, desenrolavam-se os preparativos para as eleições previstas para outubro de 1962, quando seriam renovados parte do Congresso, as assembléias estaduais, as câmaras municipais, e parte dos executivos estaduais e municipais.
A luta pela conquista de votos foi acirrada. Tentando sustar o avanço dos candidatos de esquerda e vinculados ao esquema de sustentação do governo Goulart, as forças oposicionistas articularam através do Instituto Brasileiro de Ação Democrática (IBAD), fundado em 1959 com o objetivo de combater a propagação do comunismo no Brasil, toda uma rede de financiamento em favor dos candidatos vinculados à organização.
Apesar do volumoso investimento realizado pelo IBAD, as eleições, segundo Skidmore, pouco contribuíram para mudar as forças partidárias no Congresso e a correlação de forças políticas. Os estados-chave de Minas e Guanabara haviam sido conquistados em 1960 pela UDN com Magalhães Pinto e Carlos Lacerda, respectivamente. O governo de São Paulo foi ganho por Ademar de Barros e o do Rio Grande do Sul pelo pessedista Ildo Meneghetti, opositores não declarados de Goulart, eleitos fora do esquema das forças de apoio do presidente. Em Pernambuco ganhou o candidato de esquerda Miguel Arrais e na Guanabara nas eleições para vice-governador a vitória coube a Elói Dutra, petebista e opositor de Lacerda. Quando à representação na Câmara Federal, embora o PTB tenha aumentado sua bancada de maneira marcante (passando de 66 para 104 deputados) foi mantido o predomínio da UDN e do PSD que, juntos, detinham 54% da representação. Assim, embora as forças partidárias mantivessem um certo equilíbrio, evidenciava-se uma crescente polarização política.
Ainda que os resultados eleitorais não tivessem trazido uma maior base de sustentação concreta para o governo, Goulart e as forças de esquerda acreditavam no avanço do nacionalismo reformista com a intensificação da luta pelas reformas de base, associada à campanha para o restabelecimento do presidencialismo.
Nesse período, apesar do desenvolvimento das campanhas eleitorais e da perspectiva de deixar em suspenso as principais questões até a realização do plebiscito, Jango viu-se forçado a enfrentar alguns problemas graves. As divergências com os Estados Unidos estavam aumentando, especialmente depois da assinatura, em setembro de 1962, da Lei de Remessas de Lucros votada pela Câmara dos Deputados, considerada mais severa com o capital estrangeiro do que a legislação então vigente. As relações entre os dois países se deterioraram ainda mais em meados de outubro, quando o governo norte-americano decretou o bloqueio naval contra Cuba e ameaçou invadi-la, a fim de competir a União Soviética a desmontar as bases de mísseis que lá instalara. Nessa ocasião, o presidente John Kennedy escreveu a Goulart, relatando que o governo dos Estados Unidos proporia ao órgão de consulta da Organização dos Estados Americanos (OEA), de acordo com o Tratado do Rio de Janeiro, a adoção de medidas, incluindo o emprego de força armada, para que Cuba não continuasse a receber material bélico da China ou da União Soviética. Kennedy pedia o apoio de Goulart a essas medidas e propunha a realização de entendimentos militares com o objetivo de estudar a participação do Brasil no ataque a Cuba. Em resposta, Goulart afirmou que o Brasil se opunha à invasão, e que não compactuaria com o atentado aos princípios de não intervenção e auto-determinação dos povos.
Essa carta foi entregue no dia 23 de outubro de 1962 pelo secretário de Imprensa de Jango, Raul Ryff, ao embaixador Lincoln Gordon, credenciando o Brasil para servir como mediador entre Cuba e os Estados Unidos. O governo de Goulart, a pedido de Lincoln Gordon, enviou a Havana o general Albino Silva, chefe do Gabinete Militar da Presidência da República, para comunicar ao primeiro-ministro Fidel Castro que o Brasil, embora se opusesse à invasão daquele país, participava dos mesmos receios dos Estados Unidos diante da instalação de bases de mísseis soviéticos em seu território.
Ainda assim a posição do Brasil pareceu vacilante e contraditória em virtude do caráter conciliatório que apresentara. Goulart instruiu o embaixador brasileiro na OEA, Ilmar Pena Marinho, no sentido de que aprovasse o bloqueio imposto pelos Estados Unidos, mas não concordasse com o emprego de força contra Cuba. Essa atitude contraditória do governo brasileiro deu origem a uma série de manifestações de setores de esquerda em apoio a Cuba e de críticas à sua atuação. Por outro lado, tais atitudes também desagradaram os norte-americanos, acarretando um novo abalo nas relações entre os dois países, Insatisfeito com o desempenho de Goulart, Kennedy fez uma série de críticas públicas ao governo brasileiro, pretendendo forçá-lo a transigir com outras pretensões de Washington, principalmente na solução do caso de encampação das concessionárias norte-americanas de serviço público, que permanecia pendente. Para resolver essas questões, o presidente dos Estados Unidos enviou seu irmão, Robert Kennedy, ao Brasil em dezembro de 1962.
A imprensa noticiou sua vinda como tendo o objetivo de condenar a propalada infiltração comunista no governo, defender os negócios da Hanna Co., cobrar as indenizações da ITT e da American and Foreign Power Company (Amforp) (que também tivera sua subsidiária, a Companhia de Energia Elétrica Rio-Grandense, encampada por Brizola em 1959), e exprimir o desagrado de Washington ante o crescente comércio do Brasil com os países do Leste Europeu e a política financeira do país.
De acordo com depoimento de Goulart a Muniz Bandeira, o chefe do Executivo brasileiro repeliu a investida de Robert Kennedy a propósito da alegada penetração comunista no governo e respondeu que o problema sindical era de natureza interna, não comportando interferência de nações estrangeiras. Sobre as compras no bloco socialista, ponderou que o Brasil daria preferência aos Estados Unidos se as condições de comércio oferecidas fossem tão vantajosas, sem dispêndio de divisas. E a respeito da ambição da Hanna, respondeu-lhe que o Brasil não discriminava as empresas privadas norte-americanas, mas exigia que elas se submetessem ao plano siderúrgico nacional.
Coerente com essa política e tendo em vista a insuficiência de recursos, Goulart assinou em novembro de 1962 a Lei nº. 4.156, reformulando o imposto único sobre a energia elétrica com a criação da tarifa fiscal e empréstimo compulsório à Eletrobrás. Com essas medidas, a empresa se firmou rapidamente desenvolvendo sua atuação como órgão executivo da política energética nacional através do fortalecimento das empresas controladas.
Na esfera econômica, o ministro da Fazenda, Miguel Calmon, anunciou um plano para a estabilização da moeda e a diminuição do déficit de caixa do Tesouro. Segundo Carlos Lessa, esse programa não obteve êxito devido principalmente à concessão do 13º. salário aos trabalhadores urbanos no final de 1962.
Em dezembro desse ano foram baixados na área da Fazenda dois importantes decretos: o que criou o Grupo de Coordenação do Comércio com os Países Socialistas da Europa Oriental (Coleste) e o que estabeleceu medidas para a formação da Zona de Livre Comércio, instituída pela Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), organização nascida com o Tratado de Montevidéu em 1960, que tinha como objetivo estabelecer gradualmente uma zona de livre comércio que se transformaria no mercado comum latino-americano.
A principal questão tratada no âmbito do Ministério do Trabalho foram as negociações para os reajustes salariais. A primeira providência tomada pelo novo ministro foi assegurar aos líderes sindicais o atendimento aos pedidos de revisão dos salários mínimos e da organização dos sindicatos rurais. No dia 28 de setembro, os sindicalistas articulados em torno do CGT exigiram uma resposta ao pedido de 100% de aumento salarial até o dia 16 de outubro de 1962. Pinheiro Neto, contrariando os índices estabelecidos pelos estudos do Serviço Nacional de Estatísticas de Previdência e Trabalho, que estabeleciam 45,83%, propôs uma elevação salarial no Rio de Janeiro, então estado da Guanabara, de 55,25%.
A despeito da pressão dos sindicalistas (a essa altura diminuída para uma elevação de 80% e o pagamento do 13º. salário com base no mês de novembro), a proposta de João Pinheiro Neto foi aprovada pelo Conselho de Ministros, com validade de três anos a partir de 1º. de janeiro de 1963.
No dia 2 de dezembro, o ministro do Trabalho acusou em um programa de televisão Lincoln Gordon, Roberto Campos (embaixador brasileiro em Washington) e Otávio Gouveia de Bulhões (diretor da Superintendência da Moeda e Crédito - Sumoc) de manterem o Brasil subordinado ao programa de estabilização defendido pelo FMI. Essa declaração causou grande impacto nos meios governamentais, uma vez que Goulart preparava-se para tentar renegociar empréstimos norte-americanos e, no plano interno, buscava conseguir o apoio de amplos setores da sociedade para a volta do regime presidencialista. Como conseqüência desse episódio, o presidente pediu para que Pinheiro Neto se demitisse. Respaldado no apoio dos sindicalistas, o ministro não atendeu a esse pedido, sendo exonerado no dia 4 de dezembro pelo primeiro-ministro Hermes Lima. Sua saída do ministério foi marcada por várias manifestações de solidariedade, promovidas pelo CGT. O novo ministro do Trabalho indicado por Goulart foi Benjamim Eurico Cruz, diretor do Departamento Nacional do Trabalho e íntimo colaborador do ministro demitido, o que facilitou a sua aceitação pelos dirigentes sindicais.
No dia 30 de dezembro foi divulgado o Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social, elaborado por Celso Furtado e definidor da nova estratégia governamental.
No dia 6 de janeiro de 1963, cerca de 11.500.000 dos 18 milhões de brasileiros aptos a votar compareceram às urnas para decidir sobre o tipo de regime político que o país deveria adotar. O resultado favoreceu o presidencialismo por larga margem (9.457.488 votos contra 2.073.582), abrindo uma nova fase na gestão de Goulart, carregada de fortes expectativas em torno do exercício pleno do poder presidencial. Encerrava-se o compasso de espera em que haviam sido mantidas as grandes questões nacionais durante a fase final do período parlamentarista.
Investido dos poderes atribuídos ao presidente pela Constituição de 1946, Goulart nomeou um novo ministério, empossado em 24 de janeiro, cuja composição voltava a refletir sua tentativa de obter um compromisso entre as principais correntes políticas do país. A equipe governamental ficou composta com João Mangabeira (ministro da Justiça), San Tiago Dantas (Fazenda), Almino Afonso (Trabalho), Teotônio Monteiro de Barros (Educação), Hermes Lima (Relações Exteriores), Paulo Pinheiro Chagas (Saúde), Hélio de Almeida (Viação), Antônio Balbino (Indústria e Comércio), Eliézer Batista (Minas e Energia), José Ermírio de Morais (Agricultura), general Amauri Kruel (Guerra), almirante Pedro Paulo de Araújo Suzano (Marinha), brigadeiro Reinaldo de Carvalho ( Aeronáutica), Evandro Lins e Silva (Gabinete Civil), general Albino Silva (Gabinete Militar), Ernâni Amaral Peixoto (Extraordinário para a Reforma Administrativa) e Celso Furtado (Extraordinário para Assuntos do Desenvolvimento Econômico).
Nessa nova conjuntura, Goulart procurou contornar a onda de radicalização, e, segundo Aspásia Camargo, reconquistar terreno junto a correntes políticas de centro que lhe oferecessem bases mais sólidas e estáveis de poder. Tentava repetir a experiência de uma política de centro-esquerda já ensaiada no gabinete Tancredo, procurando atrair para sua órbita tanto moderados quanto radicais.
Goulart pretendia reeditar sua política de compromisso conciliando as metas inadiáveis de contenção financeira com as reivindicações reformistas, sustentado por um dispositivo militar composto de oficiais seus partidários. Além do ministro da Guerra, Amauri Kruel, o presidente contava com o general Osvino Alves na chefia do I Exército e o general Jair Dantas Ribeiro no comando do III Exército.
Para solucionar a crise econômico-financeira que se abatia sobre o país acarretando um acentuado declínio da taxa de crescimento econômico e uma elevação desenfreada dos índices de inflação, o governo Goulart tentou pôr em prática uma política econômica baseada no Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico, executado sob a direção de San Tiago Dantas e Celso Furtado. Esse plano propunha medidas de combate à inflação que deveriam fazer parte de um planejamento geral de retomada de altos índices de crescimento da economia. O objetivo primordial era reduzir o índice da inflação - que em 1962 chegara a 52% - a um nível de 10% em 1965, mantendo ao mesmo tempo um índice de crescimento real em torno de 7%. O Plano Trienal propunha ainda um programa para a implementação das reformas de base, tidas como necessárias para o desenvolvimento econômico do país. As reformas sugeridas eram de dois tipos: as voltadas para racionalizar a ação do governo (administrativa e bancária) e aquelas que visavam eliminar os entraves institucionais à utilização ótima dos fatores de produção (especialmente as reformas fiscal e agrária).
Apresentavam-se dois requisitos para o êxito do programa: 1) a pressão inflacionária, produzida pelos déficits no setor público, deveria ser reduzida por meio do financiamento contínuo do investimento público em alto nível, considerado essencial para um maior crescimento. Tal medida deveria efetivar-se através de meios não inflacionários, o que exigia a criação de novos impostos para os setores de altas rendas, e 2) a capacidade para importar, tida como vital para o crescimento da economia, seria mantida por um refinanciamento da dívida externa do país, concentrada então em obrigações de pagamento a médio e a curto prazos. Este refinanciamento deveria combinar-se com um programa mais agressivo de exportação, garantindo assim, através da receita cambial, a cobertura do nível de importações necessário para a industrialização.
Desde o início de 1963 o governo tomou uma série de medidas para estabilizar a moeda. A primeira delas foi a execução de uma lei de reforma fiscal, votada pelo Congresso no ano anterior. Em seguida, com a finalidade de uniformizar as taxas cambiais - condição para chegar a um equilíbrio no balanço de pagamentos, conforme exigia o FMI - os subsídios às importações de trigo e de petróleo foram abolidos por serem considerados inflacionários e provocadores de déficit público.
Objetivando buscar respaldo para a concretização desse programa, San Tiago Dantas viajou a Washington em março de 1963 a fim de discutir um plano de ajuda do governo norte-americano ao Brasil e a renegociação das dívidas do país. Como resultado, obteve um empréstimo de cerca de 398 milhões de dólares, dos quais 84 milhões teriam imediata utilização. A liberação do restante ficou na dependência do cumprimento, por parte do governo brasileiro, de um programa de reformas sociais e de estabilização econômica, especificado em documento firmado por San Tiago e David Bell, diretor da Usaid. A concessão de novos empréstimos e financiamentos estaria sujeita à execução de medidas antiinflacionárias específicas, que seriam avaliadas por uma comissão do FMI encarregada de visitar o Brasil em maio, e à solução dos casos da Amforp e da subsidiária da ITT, para os quais Dantas autorizou o embaixador brasileiro Roberto Campos a negociar.
Visando atender aos compromissos assumidos com os Estados Unidos o governo acelerou em abril as medidas de estabilização monetária com a desvalorização do câmbio oficial em 30%, o que elevou o valor do dólar de 460 para 600 cruzeiros, taxa próxima à do mercado negro. Foi criada também uma comissão interministerial, composta pelos ministros da Fazenda (San Tiago Dantas), da Guerra (Amauri Kruel), Viação e Obras Públicas (Hélio de Almeida), Minas e Energia (Eliézer Batista) e Indústria e Comércio (Antônio Balbino), para estudar e proceder à compra das subsidiárias da Bond e Share (as empresas da Amforp) e da ITT.
As negociações de San Tiago nos Estados Unidos e as medidas adotadas após seu regresso foram duramente criticadas pelos setores de esquerda, que viam nessas negociações uma forma de submissão às exigências norte-americanas. Sob a liderança de Brizola, o CGT, a FPN e a Frente de Mobilização Popular (FMP) movimento nacionalista criado em 1962 com o objetivo de pressionar em favor da concretização das reformas de base, passaram a combater o Plano Trienal e o que chamavam de "política de conciliação" de Goulart. Em resposta a essas críticas, Goulart pronunciou dois discursos (em 30/3 e 4/4), criticando as exaltações da extrema esquerda. Essa atitude conciliatória do presidente despertou novas críticas por parte daqueles setores que, temendo sua aproximação com grupos conservadores, pressionaram seu governo por uma rápida implementação das reformas de base.
Paralelamente, a política salarial imposta a partir das diretrizes antiinflacionárias do Plano Trienal, vinha provocando novas áreas de atrito para o Executivo. San Tiago Dantas, que se comprometera com o governo e o FMI em manter os aumentos salariais no máximo em torno dos 40%, apresentou um projeto de lei que estipulara o reajuste de 40 a 56% para os funcionários públicos civis e de 25 a 55% para os militares, procurando atender à pressão exercida pelas organizações sindicais lideradas pelo CGT, que reivindicavam um aumento de 70%. Apresentado ao Congresso em abril, o projeto suscitou forte protesto das categorias em questão.
Nesta ocasião, Jango também começou a enfrentar a oposição do seu ministro do Trabalho, Almino Afonso, que não só começou a divergir na orientação do Plano Trienal, concordando com o aumento reivindicado pelos trabalhadores, como também passou a defender o reconhecimento das organizações paralelas criadas à margem da estrutura sindical e que permitiam ao movimento sindical escapar ao controle do Estado.
Tentando deter a onda de radicalização e, segundo Leôncio Rodrigues, procurando fortalecer sua própria base no meio sindical, de modo a torná-la menos dependente do CGT controlada pelo PCB, Jango passou a apoiar a União Sindical dos Trabalhadores (UST) fundada em 1962 pela Federação dos Metalúrgicos de São Paulo, agrupando lideranças sindicais contrárias ao PCB e descontentes com a atuação do CGT. Contudo, as fortes pressões desse órgão fizeram Goulart voltar atrás e manter suas ligações, e conseqüentemente seus compromissos, com o CGT.
Nessas circunstâncias, a concordância plena de Jango com as diretrizes do Plano Trienal apresentava grandes dificuldades. Compromissado com a classe operária e com os assalariados em geral, que representavam sua base política e sua força eleitoral, o governo não podia ir às últimas conseqüências em sua política antiinflacionária. Assim, apresentava-se para Goulart um impasse: dar seu apoio a uma política de austeridade, que obteria adeptos no seio da elite política brasileira e dos banqueiros internacionais, ou garantir o apoio sindical, que impossibilitava a aplicação daquela política. Nessa altura, a conciliação entre essas duas opções tornava-se cada vez mais difícil.
Esse quadro de grandes dificuldades foi agravado em maio, quando veio a público a condução das negociações empreendidas entre o governo brasileiro e a Amforp, com o estabelecimento de um acordo efetuado no mês anterior, que previa a compra de bens da empresa norte-americana no Brasil - 12 empresas de serviço público - pelo preço de 135 milhões de dólares, 75% dos quais deveriam ser reinvestidos em empresas que não fossem de utilidade pública no Brasil, enquanto 25% seriam pagos em dólares. Tal acordo provocou uma forte oposição por parte dos setores nacionalistas mais radicais, que consideravam o preço da compra exorbitante e lesivo aos interesses do país.
Em pronunciamento transmitido pelo rádio e televisão no dia 28 de maio, Brizola acusou os ministros San Tiago Dantas, Amauri Kruel e Antônio Balbino, membros da comissão encarregada de negociar a compra da empresa americana Amforp, de traidores dos interesses nacionais, procurando demonstrar com números que todas as empresas da Amforp tinham recuperado, há muito tempo, o valor dos seus investimentos, faturando fabulosos lucros ilegais. A denúncia de Brizola assumiu a proporção de escândalo, levando Goulart a eximir-se da responsabilidade da negociação, alegando que a mesma havia sido efetuada pelo embaixador Roberto Campos sem seu prévio conhecimento e aprovação, e determinando a constituição de uma comissão composta por técnicos brasileiros para fazer o tombamento patrimonial e contábil das propriedades da Amforp. As negociações foram suspensas até que se conhecesse o valor exato do seu acervo. Mesmo assim, o escândalo enfraqueceu Goulart.
Para complicar ainda mais esse quadro de dificuldades, chegou ao Brasil em maio a comissão do FMI encarregada de avaliar as medidas antiinflacionárias tomadas pelo governo. A comissão iniciou seus trabalhos no momento em que chegavam ao ápice os conflitos políticos gerados pelas campanhas de aumento salarial, provocando o acirramento das críticas da esquerda à política econômica executada por Celso Furtado e San Tiago. Nessa altura, o projeto de estabilização já tinha se tornado obsoleto, pois o índice de inflação atingira a casa dos 25% nos primeiros cinco meses do ano. Em junho a comissão do FMI deixou o Brasil manifestando suas conclusões negativas em relação à política econômica do governo, criando assim um novo impasse para o refinanciamento da dívida externa.
Paralelamente, durante o primeiro semestre de 1963 outro grande problema polarizava a opinião pública: a reforma agrária. Visando atenuar as críticas da esquerda por uma política de conciliação e consolidar sua ascendência sobre os trabalhadores, Jango iniciou em março deste ano uma nova investida em direção às reformas de base, especialmente a agrária.
