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Gestão Ambiental

 

Gestão Ambiental
Gestão Ambiental

Gestão Ambiental - O que é

gestão ambiental (GA) é uma prática muito recente, que vem ganhando espaço nas instituições públicas e privadas. Através dela é possível a mobilização das organizações para se adequar à promoção de um meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Seu objetivo é a busca de melhoria constante dos produtos, serviços e ambiente de trabalho, em toda organização, levando-se em conta o fator ambiental.

Atualmente ela começa a ser encarada como um assunto estratégico, porque além de estimular a qualidade ambiental também possibilita a redução de custos diretos (redução de desperdícios com água, energia e matérias-primas) e indiretos (por exemplo, indenizações por danos ambientais).

“Os termos administração, gestão do meio ambiente, ou simplesmente gestão ambiental serão aqui entendidos como as diretrizes e as atividades administrativas e operacionais, tais como, planejamento, direção, controle, alocação de recursos e outras realizadas com o objetivo de obter efeitos positivos sobre o meio ambiente, quer reduzindo ou eliminando os danos ou problemas causados pelas ações humanas, quer evitando que eles surjam.” (BARBIERI, José Carlos. GESTÃO AMBIENTAL EMPRESARIAL – Conceitos Modelos e Instrumentos)

No caso do setor público, a Gestão Ambiental apresenta algumas características diferenciadas. O governo tem papel fundamental na consolidação do desenvolvimento sustentável, porque ele é o responsável pelo estabelecimento das leis e normas que estabelecem os critérios ambientais que devem ser seguidos por todos, em especial o setor privado que, em seus processos de produção de bens e serviços, se utiliza dos recursos naturais e produz resíduos poluentes.

Por isso mesmo, além de definir as leis e fiscalizar seu cumprimento, o poder público precisa ter uma atitude coerente, responsabilizando-se também por ajustar seu comportamento ao princípio da sustentabilidade, tornando-se exemplo de mudança de padrões de consumo e produção, adequando suas ações à ética socioambiental.

Breve Histórico da Gestão Ambiental

Gestão Ambiental surgiu da necessidade do ser humano organizar melhor suas diversas formas de se relacionar com o meio ambiente (MORALES, 2006) .

Segundo a Enciclopédia Britânica: “gestão ambiental é o controle apropriado do meio ambiente físico, para propiciar o seu uso com o mínimo de abuso, de modo a manter as comunidades biológicas, para o benef ício continuado do ser humano.” Ou ainda, a Gestão Ambiental consiste na administração do uso dos recursos ambientais, por meio de ações ou medidas econômicas, investimentos e potenciais institucionais e jur ídicos , com a finalidade de manter ou recuperar a qualidade de recursos e desenvolvimento social (CAMPOS, 2002).

Inicialmente, nos anos 70 e começo dos anos 80 na Europa, os esforços concentraram-se no desenvolvimento das estruturas legislativas e regulamentares, reforçados por uma estrutura de l icenciamento ambiental.

A resposta da indústria foi amplamente reacionár ia. A indústria investiu em soluções tecnológicas superficiais para assegurar que estava de acordo com as regulamentações, sempre mais restr i tivas, e com as licenças de operação relacionadas a condicionantes ambientais, na busca de atender ao comando-controle da legislação ambiental cada vez mais rigorosa.

A combinação de negócios com aspectos ambientais em âmbito internacional começou depois da Conferência das Nações Unidas de 1972 (Conferência de Estocolmo), quando uma comissão independente foi criada: a Comissão Mundial de Desenvolvimento e Meio Ambiente (Brundtland Comission). Esta Comissão encarregou-se da tarefa de reaval iar o meio ambiente no contexto do desenvolvimento e publicou seu relatório Nosso Futuro em Comum em 1987, que hoje é considerado um marco. Esse relatór io introduziu o termo Desenvolvimento Sustentável e incitou as indústrias a desenvolverem sistemas de gestão ambiental eficientes. O relatório foi assinado por mais de 50 líderes mundiais, que agendaram uma conferência geral para discutir a necessidade do estabelecimento de ações a serem implementadas.

A ONU, consequentemente, decidiu organizar a Conferência de Desenvolvimento e Meio Ambiente das Nações Unidas (Unced), também conhecida como ECO 92, realizada no Rio de Janei ro em junho de 1992. Líderes de governos, próceres comerciais, representantes de mais de cinco mil organizações não-governamentais, jornalistas internacionais e grupos privados de várias partes do globo se reuniram para discutir como o mundo poderia mudar em direção ao desenvolvimento sustentável.

O resultado da ECO 92 foi a Agenda 21, um “consenso global e compromisso pol í tico do mais alto nível ”, mostrando como os governos, as empresas, as organizações não governamentais e todos os setores da ação humana podem cooperar para resolver os problemas ambientais cruciais que ameaçam a vida no planeta.

O Secretário-Geral da Unced queria assegurar-se de que as corporações comerciais par t icipariam no processo da discussão e da decisão final. Ele, então, pediu a um líder industrial suíço para ser seu conselheiro nas questões comerciais. Esse industrial fez seu papel , estabelecendo o Conselho Empresari a l de Desenvolvimento Sustentável (CEBDS).

Este Conselho publ icou um relatório importante int itulado Mudança de Rumo, mas também decidiu aproximar-se da ISO para discutir o desenvolvimento de padrões ambientais.

Paralelamente a esses acontecimentos, a Câmara do Comércio Internacional (ICC) desenvolveu a Carta Empresarial de Desenvolvimento Sustentável em 1990, que foi lançado no ano seguinte na Segunda Conferência Mundial de Gestão Ambiental das Indústrias (Wicem). A Carta Empresarial da ICC contém 16 princípios de gestão ambiental.

Em outra iniciativa, a indústr ia química, preocupada com sua imagem pública deteriorada, lançou seu Programa de Atuação Responsável, começando no Canadá em 1984, cujos critérios condicionam à participação como membro na Associação das Indústrias Químicas. Sua abordagem é f irmemente baseada nos princípios de controle ambiental e de qual idade total, incluindo avaliação da saúde potencial e real, segurança e impactos ambientais das atividades e produtos, e do fornecimento de informações para as partes interessadas.

Desde a metade dos anos 80, e mais recentemente nas economias emergentes e dinâmicas do Oriente e do Ocidente, o segmento empresarial está tomando uma atitude mais proativa e reconhecendo que a gestão ambiental, como iniciativa voluntária, pode intensificar a imagem de corporação, aumentar os lucros e a competitividade, reduzir os custos e prevenir a necessidade de proposição de emendas legislativas a serem tomadas pelas autor idades.

Uma evidência disso é vista na mudança para “produtos verdes”, com o aumento da “avaliação do ciclo de vida” – identif icar os impactos ambientais de um produto do “berço ao berço”.

Também têm sido produzidas inúmeras ferramentas de gestão ambiental , tais como auditoria ambiental e sistemas de gestão ambiental. Essas ferramentas, em sua maioria, começaram como iniciativas voluntárias dentro das companhias, mas agora afetam as políticas e regulamentações governamentais na União Européia, e põem em r isco as pol í t icas administrativas nacionais e internacionais de bancos e companhias de seguro.

A implementação de sistemas de gestão ambiental em empresas permanece voluntária. No entanto, organizações em todo o mundo estão estimando cuidadosamente não só os benefícios financeiros (identificação e redução de desperdícios, melhora na eficiência da produção, novo potencial de marketing etc.(que podem surgi r de tais atividades, mas também os riscos de não empregar soluções organizacionais e técnicas para problemas ambientais (acidentes, incapacidade de obter crédito bancário e investimento privado, perda de mercado e da clientela).

Uma das atividades mais importantes nos últimos anos talvez seja o desenvolvimento de padrões no campo ambiental, principalmente daqueles estabelecidos pela ISO. Essas atividades são essenciais se um SGA (e ações relacionadas) tem que ser aplicado no contexto de “campo de atuação nivelado”, como exigido por acordos internacionais de exportação e importação, incluindo a União Européia e a Mundial. Padrões desenvolvidos em nível nacional e europeu também afetam indústrias no mundo todo, sendo mais reconhecidos a BS 7750, da Grã-Bretanha desde outubro de 1996, substituída pela ISO 14001, e o EMAS (Environmental Management and Audi t ing Scheme), da União Europeia .

Neste início do século 21, o homem passa a assumir a mea culpa pelo passado de uso predatório dos recursos naturais. Fala de desenvolvimento sustentável , como forma de redimir-se dos danos causados ao meio ambiente em que vive.

Passar do discurso do desenvolvimento sustentável para a prática das ações ambientais diárias é um caminho que envolve mudanças de comportamento, de procedimentos; demora tempo e custa dinheiro, que nem sempre está disponível para essa finalidade.

Falar de desenvolvimento sustentável é falar de coisas novas, é rever conceitos. É falar de biotecnologia, de tecnologias limpas, de mudanças de padrões de produção e consumo, de reciclagem, de reuso, de reaproveitamento e de outras formas de diminui r a pressão sobre matérias-primas, e ao mesmo tempo reduzir os impactos causados pelos descartes de substâncias e objetos no meio ambiente.

É importante ressaltar que cada cidadão tem o dever de exercitar procedimentos de gestão ambiental onde quer que exerça suas atividades: no lar, no trabalho, nas instituições de ensino, nos ambientes de lazer e, também, nas ruas por onde passa. Dê sua contr ibuição de forma coerente e envide esforços para que as crianças sigam rumo certo no caminho da sustentabilidade ambiental, como condição para a sobrevivência da própria espécie humana no planeta Terra.

Conceito de Desenvolvimento Sustentável: “É o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras gerações sat isfazerem suas própr ias necessidades” (Relatório Brundtland – Nosso Futuro Comum, da Comissão Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento – ONU).

A Gestão Ambiental

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Até a década de 1960 os problemas ambientais eram um tema restrito a um pequeno grupo de ecologistas, pois eram preocupações consideradas próprias de visionários e idealistas, que não faziam parte dos problemas concretos da sociedade. No inicio tínhamos apenas uma percepção dos efeitos ambientais localizados de determinadas atividades, mas hoje praticamente toda a humanidade reconhece a gravidade da crise ambiental, que alcançou uma escala planetária, decorrente não de ações irresponsáveis de alguns, mas reflexo do modelo de desenvolvimento.

Diferentes causas foram apontadas para explicar essa dinâmica de degradação, tais como: o incremento populacional, a moderna indústria e o consumismo supérfluo, os sistemas de dominação hierárquicos próprios da sociedade industrial, o sistema capitalista, a distribuição de riquezas entre países e de populações.

Praticamente todas as correntes da economia ecológica são consensuais em dois pontos: a contradição entre as limitações dos recursos naturais, em contraposição a uma sociedade de consumo de expectativas ilimitadas, e a compreensão de que os reflexos ambientais das atividades econômicas se caracterizam como externalidades negativas, no sentido econômico do termo.

Nessa perspectiva os desequilíbrios seriam decorrentes deumaimperfeição do mercado, e consequentemente poderiam ser equacionados através de mecanismos econômicos, como o de imputar aos poluidores os custos ambientais indiretos decorrentes de suas atividades, o que se denomina de princípio pagador/poluidor.

Esse ponto de vista se concentra excessivamente nos efeitos de uma atividade inadequada, nos custos da despoluição, induzindo à falsa idéia de que a responsabilidade ambiental se traduz por um custo adicional. Nesse caso o grande desafio seria a implementação de mecanismos macroeconômicos que assegurem o mesmo grau de exigência às diferentes atividades econômicas, para evitar os desequilíbrios competitivos e, no plano macroeconômico, arbitrar um termo entre o crescimento selvageme o equilíbrio ambiental.

Justamente a responsabilidade ética de empresários e políticos mais arrojados foi capaz de comprovar na prática que há vantagens em ultrapassar essa visão unilateral do meio ambiente como um custo e considerá-lo uma oportunidade. A iniciativa de adotar os princípios dagestão ambiental, numa economia que se caracteriza pelo elevado desperdício de recursos, determina um importante diferencial competitivo.

Há anos a comercialização superou a produção como fator limitante da atividade econômica; tornou-se mais difícil vender do que produzir. Acolocação de produtos no mercado globalizado exige diferenciais de competitividade, definidos principalmente pelo preço e pela qualidade. Devemos observar cuidadosamente que os clássicos conceitos de qualidade do produto estão bastante ampliados, com um grande destaque à qualidade ambiental. Dentro dessa perspectiva os investimentos na sustentabilidade, além de essenciais à qualidade ambiental, podem representar um importante diferencial especialmente para exportações a mercados altamente promissores.

O meio ambiente é umbom negócio, e não são os ecologistas visionários e idealistas que fazem esta afirmação. Reduzir os custos com a eliminação de desperdícios, desenvolver tecnologias limpas e baratas, reciclar insumos não são apenas princípios de gestão ambiental, mas condição de sobrevivência empresarial.

Reduzir os custos com a eliminação de desperdícios, desenvolver tecnologias limpas e baratas, reciclar insumos não são apenas princípios de gestão ambiental, mas condição de sobrevivência empresarial

Ocorre que a qualidade de vida e a própria sobrevivência da sociedade humana não podem ser estudadas simplesmente como variáveis do sistema econômico. O desafio é ultrapassar essa visão reducionista para alcançar soluções capazes de harmonizar o plano econômico, ambiental e social. A adoção de procedimentos mais responsáveis em relação aos efeitos ambientais das atividades econômicas é um jogo que não admite perdedores. No longo prazo, mais do que a economia e vantagens competitivas, a preservação ambiental é um desafio indispensável à manutenção das condições de sobrevivência da própria humanidade.

Gestão ambiental na empresa

Gestão ambiental é um aspecto funcional da gestão de uma empresa, que desenvolve e implanta as políticas e estratégias ambientais.

O processo de globalização das relações econômicas impulsionou o comprometimento das empresas com a questão ambiental, atingindo principalmente aquelas inseridas no mercado internacional: empresas transnacionais e empresas exportadoras.

As empresas transnacionais, por determinação de seus acionistas, vêm adotando os padrões ambientais definidos em seus países de origem, onde os padrões e normas legais são mais rigorosos.

As empresas exportadoras enfrentam um novo protecionismo: a discriminação de produtos e serviços que não comprovem a estrita observância das normas ambientais.

Essas empresas estão influenciando o entorno de fornecedores e começam a explorar o diferencial ambiental também no mercado interno, o que está impulsionando a adoção do Sistema de Gestão Ambiental (SGA). Este sistema vem ao encontro da necessidade das empresas em adotarem práticas gerenciais adequadas às exigências do mercado, universalizando os princípios e procedimentos que permitirão uma expressão consistente de qualidade ambiental. Dadas as similaridades dos sistemas de gestão da qualidade e ambiental, muitas empresas que implementaram programas de qualidade também estão na vanguarda da certificação ambiental.

Os procedimentos de gestão ambiental foram padronizados em nível mundial, com objetivo de definir critérios e exigências semelhantes.Agarantia de que a empresa atende a esses critérios é a certificação ambiental, segundo as normas ISO 14.000. Essas normas foram definidas pela International Organization for Standardization (ISO), fundadaem1947, com sedeemGenebra, na Suíça. Trata-se de uma organização não governamental que congrega mais de 100 países, representando 95% da produção industrial do mundo.Oobjetivo principal da ISO é criar normas internacionais de padronização que representem e traduzam o consenso dos diferentes países. A Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) representa a ISO no Brasil.

Dentre as diversas áreas de atuação da ISO estão as normas de certificação ambiental, como segue:

ISO 14.001 - define os requisitos para certificação ambiental
ISO 14.004 -
 é uma norma orientativa, que exemplifica e detalha as informações necessárias à implementação de um SGA
ISO14.010,14.011e14.012 -
 referem-seaoprocessodeauditoriaambiental
ISO 14.032 - 
define a integração entra as normas de qualidade e de meio ambiente

GESTÃO AMBIENTAL: UMA PRÁTICA PARA MEDIAR CONFLITOS SOCIOAMBIENTAIS

Para assegurar a sua perpetuação, a espécie humana, como as demais espécies do planeta, sempre necessitou enfrentar as diversidades da natureza. O fato que difere o ser humano dos demais seres vivos é que o homem faz sua própria história, modificando constantemente as condições naturais de vida e propiciando situações mais favoráveis à sua reprodução. A história recente da evolução humana é a história da luta do homem contra o seu meio natural (Theodoro 2000).

Mais recentemente, e especialmente a partir da segunda metade do século XX, a trajetória da humanidade vem sendo marcada por vários períodos de grandes crises. Muito provavelmente, após a Revolução Industrial, foram nestes últimos 50 anos que se registram os mais graves problemas enfrentados pela sociedade global. Se, no passado, a crise limitava-se à Europa, agora ela é generalizada ao redor do planeta. Antes, para resolver os problemas de escassez de alimentos, ocupação e espaço para uma grande massa de europeus, foi possível ocupar terras pouco povoadas no planeta, com a vantagem de serem férteis e “disponíveis”.

Porém, no final do século XX e início do XXI, as crises sociais, econômicas e ambientais provocadas pelas conquistas da Revolução Industrial, dos avanços tecnológicos e agravadas pelo aumento estrondoso da população mundial, geraram conflitos alarmantes, uma vez que não existem mais “mundos novos” para a deportação das milhares de pessoas social e economicamente excluídas.

Já não é mais possível expandir fronteiras ou conquistar novos territórios para explorar os recursos necessários à acumulação de bens de consumo ou de produtos. Tais entraves levaram algumas sociedades, especialmente as dos países mais desenvolvidos, a buscar formas de gerir os recursos disponíveis dentro de seus próprios territórios. De início buscava-se, exclusivamente, garantir a sustentação econômica das linhas de produção. Quando um determinado recurso aproximava-se da exaustão, o avanço tecnológico garantia a sua substituição por novos materiais.

No entanto, esta medida não bastou para minimizar os problemas causados pela finitude dos recursos. Percebeu-se que para garantir o suprimento por um período mais longo, era necessário que se ajustasse a demanda a um ritmo mais próximo ao da natureza. Pode-se dizer que foi a partir desta percepção, aliada à crise do modelo de desenvolvimento, fundamentado segundo as regras da economia, que emergiu a necessidade de se buscar um novo modelo de gerenciamento dos recursos ambientais. Esta estratégia trouxe, como consequência, uma série de entraves relativos à implementação do que passou a se chamar gestão ambiental.

A gestão ambiental pode ser definida de diversas maneiras, dependendo do objetivo que se busca qualificar. De um modo geral, pode-se dizer que ela tem a função de planejar, controlar, coordenar e formular ações para que se atinjam os objetivos previamente estabelecidos para um dado local, região ou país.

Na maioria das vezes, a gestão ambiental comporta-se como uma importante prática para se alcançar o equilíbrio dos mais diversos ecossistemas. Equilíbrio este, que envolve as questões naturais, mas, também, as dimensões econômicas, sociais, políticas, culturais, entre outras.

Segundo Godard (1997), a gestão de recursos ambientais deve estar imbuída de uma visão estratégica de desenvolvimento no longo prazo, o que lhe confere um sentido para além dos usos cotidianos, pois se constitui no cerne onde se confrontam e se reencontram os objetivos associados ao desenvolvimento e aqueles voltados para a conservação da natureza ou para a preservação da qualidade ambiental.

É dentro desta perspectiva que o presente artigo pretende abordar a crise que se anuncia em função da complexibilidade que envolve as múltiplas dimensões de uma verdadeira gestão ambiental.

Os fóruns criados para discutir e buscar as melhores formas para viabilizar projetos, planos ou ações, que envolvam o uso equilibrado dos recursos naturais pela sociedade, tornaram-se um lócus de debates e de disputas, que não raras vezes ultrapassam os limites da questão ambiental, atingindo, de forma intensa, outras dimensões da desejada sustentabilidade. Acredita-se que é justamente a partir das crises provocadas por esses embates, que poderão emergir as possíveis soluções, que fundamentarão uma nova racionalidade, provavelmente muito mais complexa.

HISTÓRICO DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL

Contrariando um dos mais arraigados pressupostos de que não existiam normas legais para disciplinar o uso dos recursos ambientais, Wamer (1999), menciona que as preocupações de caráter ambiental no Brasil já existiam desde o período colonial. As primeiras normas ambientais adotadas no país foram decorrentes da legislação portuguesa, que começou a ser aplicada aqui, logo após o descobrimento (Ordenações Afonsinas, Ordenações Manuelinas, Ordenações Filipinas).

No seu período inicial, a administração colonial portuguesa concentrou-se na edição de normas que visaram preservar recursos naturais ou cultivados, geradores de alimentos para uma população crescente. A regulação da extração de madeiras, principalmente do pau-brasil, passou a depender de licença real a partir de 1605.

Também foram estabelecidas proibições ao corte de árvores frutíferas, à destruição de colméias e à caça de animais em período de reprodução, para coibir seu extermínio por perseguição excessiva. Ainda segundo a autora, outros regulamentos obrigavam ou incentivavam o plantio de gêneros alimentícios, principalmente para suprir as necessidades de sobrevivência dos escravos que chegavam em número crescente à Colônia, cujas principais terras cultivadas começavam a ser dominadas pela monocultura da cana-de-açúcar.

Nessa mesma linha, Pádua (2002) lembra que ainda no período colonial, quando as metrópoles não tinham grandes preocupações em controlar a exploração dos recursos naturais das colônias, alguns poucos visionários já discutiam questões que envolviam temas ambientais. No Brasil, tais questões também faziam parte das preocupações de José Bonifácio, o Patrono da Independência, que, surpreendentemente, já possuía uma cosmovisão em relação à exploração dos recursos, especialmente no caso das florestas. Tal visão fundamentava-se na "teoria do dessecamento", que relacionava a destruição da vegetação nativa com a redução da umidade, das chuvas e dos mananciais. Na época (final do século XVIII), essa teoria ganhou um novo patamar conceitual e político, dado o potencial dessa ação gerar sérias consequências econômicas.

Foi a partir do Século XVIII, que aparecem as primeiras normas com o propósito de controlar a poluição e a degradação ambiental propriamente dita, como as que proibiam o lançamento de bagaço de cana em rios e açudes e aquelas que protegiam os maguenzais da destruição. Em 1796 surgiu a primeira legislação florestal brasileira, o regimento do pau-brasil. No início do Século XIX é editada a primeira medida voltada para a recuperação de áreas degradadas, estabelecendo instruções para o reflorestamento da costa do Brasil, em 1813. Na constituição de 1891 atribuiu-se competência à União para legislar sobre minas e terras. Nas primeiras décadas do Século XX são aprovadas regras mais complexas, como as que disciplinavam a partilha de recursos hídricos, estabelecendo direitos e deveres para o uso e conservação da qualidade das águas (Código de Águas - Decreto 23.793/34), as que protegiam florestas (Código Florestal - Decreto 24.643/34) e de exploração de pesca (Código de Pesca - Decreto-Lei 794/38).

No período mais recente, já na década de 70, teve início o que poderia se chamar de uma base legal específica para o meio ambiente.

O Decreto Lei 1.413/75 dispõe sobre o controle da poluição do meio ambiente, provocada pela atividade industrial (as indústrias ficaram obrigadas a promover os métodos necessários para prevenir ou corrigir os inconvenientes e prejuízos da poluição e da contaminação do meio ambiente). Para regulamentar essa norma foi editado o Decreto nº 76.389/75, que definiu em seu art. 1º o conceito de poluição industrial, definida como qualquer alteração das propriedades físicas, químicas ou biológicas do meio ambiente, causadas por qualquer forma de energia ou de substâncias sólidas, líquidas ou gasosas, ou combinação de elementos despejados pelas indústrias, em níveis capazes, direta ou indiretamente, de prejudicar a saúde, a segurança e o bem-estar da população; de criar condições adversas às atividades sociais e econômicas e de ocasionar danos relevantes à flora, à fauna e a outros recursos naturais.

Nesse mesmo decreto, em seu art. 8º, incisos I a XIII, foram mencionadas quais eram as áreas críticas de poluição, a saber: as regiões metropolitanas de São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Recife, Salvador, Porto Alegre, Curitiba, região de Cubatão e de Volta Redonda, bacias hidrográficas do médio e baixo Tietê, do Paraíba do Sul, do Rio Jacuí e estuário do Guaíba e as bacias hidrográficas de Pernambuco. Todavia, tanto a norma quanto o decreto que a regulamentou não representaram grandes avanços na prevenção e no controle da poluição industrial, pois além de ainda estar imbuída do antropocentrismo característico da legislação ambiental até então existente no país, faltavam instrumentos necessários para garantir uma maior eficácia em sua aplicação.

Em 1977, o Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras foi regulamentado pela primeira vez, no Rio de Janeiro, pela Fundação Estadual de Meio Ambiente (FEEMA). Com esse Sistema, os Estudos de Impacto Ambiental passaram a se constituir em um importante meio de aplicação de uma política preventiva (Cordeiro, 2003). É importante salientar que a inserção do Estudo de Impacto Ambiental foi um reflexo da Conferência de Estocolmo e das sugestões da OCDE, difundidas mundialmente na década de 70.

Assim como o Brasil, vários outros países adotaram, em suas legislações, normas que tornaram obrigatório esse Estudo para a implementação de atividades que envolvam a exploração de recursos naturais. Foge à regra a posição dos Estados Unidos a respeito, uma vez que eles já haviam introduzido o EIA com a edição, em 1969 da National Environmental Policy Act (NEPA). Segundo Milaré (2000), esta lei serviu de inspiração para a sua adoção no ordenamento jurídico brasileiro.

De acordo com Cordeiro (2003) o Estudo de Impacto Ambiental é considerado hoje, no mundo inteiro, como um dos instrumentos jurídicos racionalmente necessários à proteção do ambiente e seus objetivos são diversos e multifacetários, podendo ser classificados em quatro categorias principais: prevenção (e até precaução) do dano ambiental; transparência administrativa quanto aos efeitos ambientais de empreendimentos públicos ou privados; consulta aos interessados e decisões administrativas.

Durante quase uma década, outras normas, decretos e leis buscaram estabelecer formas de uso mais racional do meio ambiente, pois uma das principais preocupações do legislador era o controle da poluição, fonte de conflitos de interesse entre diferentes setores da sociedade brasileira. A Lei 6.803/80, que dispõe sobre as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição, é um exemplo desse momento. O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) passou a ser realizado de forma preventiva para aprovação de zonas de uso estritamente industrial, que se destinavam a localização de pólos petroquímicos, cloroquímicos, carboquímicos, bem como instalações nucleares.

Todavia, os entraves na aplicação de uma legislação mais eficaz, bem como a adoção de providências técnicas mais concretas em relação à poluição industrial e outros problemas ambientais, só começaram a ser implementadas no país com a promulgação da Lei 6.938/81 que estabeleceu os objetivos e os instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA).

A PNMA, que foi alterada pela Lei 10.165/00, tem por objetivo a preservação, a melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar ao país, condições de desenvolvimento socioeconômico, aos interesses de segurança nacional e a proteção da dignidade da vida humana. Neste mesmo instrumento jurídico foi criado o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) e o Sistema de Licenciamento de Atividades Potencialmente Poluidoras (SLAP). A partir dessa Lei ficou instituído que o meio ambiente é um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o coletivo.

Entre outras tratativas, essa Lei estabeleceu os padrões de qualidade ambiental; o zoneamento ambiental; a avaliação de impactos ambientais; o licenciamento e revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; a criação de reservas e estações ecológicas, áreas de proteção ambiental e as de relevante interesse ecológico pelo poder Público Federal. A referida Lei institui, também, o Cadastro Técnico Federal de atividades e instrumentos da defesa ambiental; ela prevê, ainda, a ação de responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente, legitimando o Ministério Público da União e dos estados para pleitear contra o poluidor a indenização por esses danos.

A Lei 7.347/85, institui a ação pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor histórico, artístico, estético e paisagístico

No entanto, foi com a promulgação da Constituição Federal, em 1988, que se firmou um dos mais importantes marcos para o trato das questões ambientais no Brasil. Na Carta Magna conceituou-se o meio ambiente como bem de uso comum do povo.

Entre os temas que foram objeto de discussão, o Artigo 225 que trata da defesa do meio ambiente e do patrimônio genético, destacam-se alguns itens importantes: a regulamentação dos estudos de impactos ambientais; o zoneamento ambiental; o princípio do poluidor-pagador; o princípio da precaução e prevenção como norma institucional; a normatização da questão indígena; a conceituação do meio ambiente e do desenvolvimento sustentável e a criação de lei específica para os crimes ambientais.

O Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo Relatório EIA-RIMA, mencionados no art. 225, IV, §1°, que incumbe ao Poder Público exigir, na forma da lei, Estudo Prévio de Impacto Ambiental - EPIA para instalação de obras ou atividades potencialmente causadoras de degradação ambiental. Este instrumento constitui-se em uma inovação, pois a Lei 6.938/86 exigia uma avaliação de impacto ambiental prévia ou posterior.

A Resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) 01/86, art. 2º, dispõe que atividades modificadoras do meio ambiente devem obter licenciamento, dependendo este da elaboração de EIA-RIMA. Estes devem ser submetidos à aprovação do órgão estadual competente e do IBAMA. Entretanto, a outorga da licença não libera o empreendedor da responsabilidade pelo dano que vier a causar.

Segundo consta na Lei 7.804/89 e a Resolução CONAMA 001/86, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) é o órgão competente para o licenciamento ambiental no caso de atividades ou obras cujo impacto ambiental venha a ser importante, tanto em âmbito nacional, quanto em regional. O art. 10º dessa Lei, esclarece que a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), e do IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.
Posteriormente, em 1997, a Resolução CONAMA 237/97, regulamentou os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na PNMA, fortalecendo os mecanismos, flexibilizando as práticas até então vigentes. Mas o grande avanço deu-se pela descentralização do processo, que passou a ter a coordenação e a regulação nos níveis federal, estadual e municipal. Ainda no final dos anos 90 outras Leis importantes foram implementadas.

Dentre elas destacam-se: Lei 9.605/98 que instituiu a Lei de Crimes Ambientais, estabelece que toda infração ou contravenção penal deve estar prevista em lei.

Este instrumento jurídico separou os crimes seguindo os objetos de tutela: crimes contra a fauna (arts. 29-37); crimes contra a flora (arts. 38-53), poluição e outros crimes (arts. 54-61) e contra a administração ambiental (art. 66-69); Lei 9.433/97 que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos e criou o Sistema Nacional de Recursos Hídricos. Essa Lei define a água como recurso natural limitado, dotado de valor econômico, que pode ter usos múltiplos (consumo humano, produção de energia, transporte, lançamento de esgotos), descentraliza a gestão dos recursos hídricos, contando com a participação do Poder Público, usuários e comunidades.

Lei 9.985/00 que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) e estabeleceu os critérios e as normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação. O seu art. 2º esclarece que unidade de conservação é o espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção. O Decreto No. 4.340/02 regulamentou alguns artigos da Lei do SNUC.

Esta sequência histórica da implementação de leis, decretos e normas retrata o avanço do aparato legal no Brasil e deixa evidente que a evolução das discussões sobre as questões ambientais no país deu-se de forma lenta, mas progressiva. Esse processo foi influenciado, em grande parte, pelas conquistas obtidas nos países mais desenvolvidos (A assinatura da Convenção da Biodiversidade é um exemplo desta conquista). Parte da sociedade brasileira, porém, teve um importante papel, ao pressionar os governos e tomadores de decisão no sentido de aprovar leis, normas ou diretrizes capazes minimizar ou impedir a execução de programas, planos ou projetos que trouxessem danos ao meio ambiente ou que provocassem reflexos negativos para a saúde humana.

Em face à pressão normativa e social, fortalecida ao longo dos anos, o aparato legal criou mecanismos para tratar os principais problemas ambientais. Porém, se por um lado, a aplicação deste aparato viabilizou uma série de conquistas, por outro ele não foi capaz de resolver, e em alguns casos, ele aprofundou os conflitos gerados pelo uso dos recursos ambientais por diferentes atores sociais. Um exemplo deste tipo de impasse é anunciado por Milaré (2000), onde menciona que a avaliação de impacto ambiental (AIA) e o licenciamento ambiental são vistos ora como instrumentos de planejamento e gestão, ora como um procedimento associado à alguma forma de processo decisório. Esses instrumentos, na verdade, são indissociáveis e, no conjunto, têm por objetivo analisar a viabilidade ambiental dos projetos, programas ou planos.

GESTÃO AMBIENTAL E CONFLITOS

Como visto, o aparato legal tem sido uma poderosa ferramenta de transformação da sociedade, uma vez que provoca o debate à cerca das limitações, deveres e direitos dos cidadãos em relação ao meio ambiente. Esta, entre outras razões, pode se constituir na base de um novo paradigma que, por seu turno, implicará em um diferente padrão no relacionamento dos seres humanos com a natureza. O estabelecimento de novos procedimentos metodológicos, jurídicos, econômicos ou sociais fortalece as práticas que buscam uma nova forma de administrar o uso dos recursos naturais.

A prática da gestão ambiental, configura-se como uma importante forma de estabelecer um relacionamento mais harmônico entre a sociedade e o meio ambiente.

No entanto, a gestão ambiental, como definida anteriormente, depende do objetivo que se busca qualificar ou gerir. De forma mais geral, pode-se dizer que ela é o conjunto de ações que envolvem as políticas públicas, o setor produtivo e a sociedade, visando o uso racional e sustentável dos recursos ambientais, ela engloba ações de caráter político, legal, administrativo, econômico, científico, tecnológico, de geração de informação e de articulação entre estes diferentes níveis de atuação.

Entre as principais funções da gestão ambiental destacam-se: o Planejamento, definido como o processo de determinação prévia de ações efetivas da gestão; a Organização, que retrata o estabelecimento de relações formais entre os atores de forma a atingir os objetivos propostos; a Direção que trata do processo de determinar (influenciar) o comportamento dos atores envolvidos (motivação, liderança e comunicação) e o Controle que tem a função de comparar os indicadores de desempenho com os padrões previamente definidos.

Ainda que todas estas funções estejam sendo executadas de forma equilibrada, é necessário que alguns pilares estejam bastante consolidados para que se possa assegurar uma gestão ambiental efetiva. O primeiro pressuposto é a existência de uma legislação ambiental sólida. Nesse aspecto, a legislação ambiental brasileira, tida como avançada, poderia ser a grande base de sustentação. Porém, segundo alguns autores, os entraves na aplicação das leis, bem como a adoção de providências técnicas mais concretas em relação problemas ambientais, são imensos.

O segundo pressuposto requer instituições públicas fortalecidas, que permitam a coordenação e a implementação dessa legislação. No entanto, segundo Bursztyn (1994), o desmonte das instituições públicas, provocado após a adoção de políticas neoliberais, especialmente na década de 90, revela profundas fragilidades no setor administrativo brasileiro. O último, tão importante quanto os anteriores, é a legitimidade social, que se traduz em apoio da sociedade. Nesse contexto, nos dias atuais, onde não mais se aplica a simples solução de se mudar um pouco para não modificar o todo, uma parte significativa da sociedade passou a tomar consciência da necessidade de mudanças, como solução para viabilizar sua continuidade.

Foi a partir dessa percepção que as principais mudanças foram viabilizadas. Esses avanços fortaleceram os casos de sucesso ocorridos em vários setores.

Todavia, apesar das conquistas já alcançadas, a não consolidação dos pressupostos mencionados, aliados à falta de regulação de alguns instrumentos previstos na PNMA, tem causado disputas ou embates entre os atores envolvidos na gestão de determinadas áreas ou regiões. Tais crises geram conflitos de várias matizes.

Pode-se dizer que os conflitos modernos, sobretudo os socioambientais, são inerentes à própria formação do modelo atual da sociedade. A gestão desses conflitos tem se revelado, no Brasil, carente em grupos de excelência formados em facilitação e/ou mediação.

A identificação prévia, a discussão e análise dos elementos, bem como a proposição de alternativas negociáveis para conflitos que ocorrem na esfera socioambiental, é um recurso que precisa ser implementado no país. Para tanto, torna-se necessário aprofundar conceitos e dificuldades analíticas, comuns em situações conflituosas, criadas em torno do uso dos recursos naturais.

Como não existe uma diretriz específica de quem deve proceder a busca de soluções negociadas, no Brasil alguns fóruns vêm tratando dos conflitos em diferentes instâncias. Alternativas como a conciliação (negociação, transação), a mediação e a arbitragem vêm se tornando uma prática de resolução extrajudiciais dos conflitos. Esses meios, ainda que sejam considerados ortodoxos, apresentam inúmeras vantagens sobre o tradicional meio jurisdicional público, pois inovam na celeridade e no caráter sigiloso. Por isso, são cada vez mais considerados como meios eficientes para a pacificação social.

Segundo Platiau (2001) a conciliação é um meio extrajudicial de solução na qual as próprias partes buscam uma solução.

Podem ocorrer três hipóteses: (a desistência, quando uma das partes renuncia à sua pretensão; a submissão onde uma das partes aceita a pretensão alheia e a transação quando há concessões recíprocas, o mais comum).

A arbitragem é um meio heterocompositivo de solução em que as partes escolhem um árbitro para resolver o conflito, que poderá ser pautado por limites (cláusula arbitral), sendo que no fim as partes seriam vinculadas em termos ã uma sentença arbitral. Caso as partes não aceitem a sentença, não estariam impedidas de acessarem à justiça. E, por último a autora salienta que a mediação é um meio autocompositivo (não vincula as partes) de solução mais branda. O mediador não pode entrar no mérito da questão, dar sugestões, apontar erros e mostrar com quem está a razão. Ele apenas poderá explicitar objetivamente os fatos que lhe foram narrados pelas partes, seus prós e contras, sem com isso tomar partido ou apresentar uma solução, cabendo às partes tal ônus (elaborar o acordo). Pode-se dizer que este procedimento é falho, pois considera somente os aspectos legais envolvidos no conflito. De toda forma tem sido um caminho importante para resolver crises de magnitude menos intensa.

Mas, é importante que se faça uma análise mais aprofundada dos conflitos que afloram nos processos em que alguns instrumentos dagestão ambiental são implementados. Desta forma torna-se possível inserir variáveis consideradas até então subjetivas. Por exemplo, como avaliar a importância de um córrego ou um bosque para um determinado grupo social? Nos processos de avaliação dos impactos ambientais, no licenciamento ambiental ou no zoneamento ecológico-econômico essas informações podem não ser contempladas ou, simplesmente ser desconsideradas, uma vez que não se tem uma forma de avaliar o valor de existência de alguns bens naturais.

Porém, antes de tratar dos conflitos gerados em função da aplicação (ou não) dos instrumentos disponíveis para se efetuar uma gestão ambiental factível, é importante mencionar a visão de Simmel apud Nascimento e Drummond (2002), que menciona que o conflito é uma das formas mais vivas de interação, constituindo um processo de associação. Os fatores responsáveis pela dissociação são o ódio, a inveja, a necessidade, o desejo. O conflito tem como missão resolver estes dualismos divergentes, ele é uma maneira de reconstruir uma unidade perdida, ainda que por meio da destruição de uma das partes envolvidas. O confronto, desta forma, não é patológico mas normal, reunindo o embate entre atores e não entre estruturas ou normas. Não constitui um sinal de falta de integração, mas um elemento vital para a renovação e unidade das sociedades. É parte integrante das relações humanas, da trama social. Nem sempre conduzem à conciliação, podendo por vezes ser responsável pela desagregação. Mas não podem ser negados ou esquecidos. E, sobretudo, não possuem uma conotação negativa, mesmo no senso comum nas sociedades modernas.

Apesar dessa visão, que mostra que as crises são inerentes à própria conformação da sociedade, neste trabalho os conflitos abordados serão tratados como embates que demandam soluções negociadas de forma a viabilizar uma gestão mais harmônica dos recursos em disputa. Assim, o entendimento de que algumas variáveis estão atreladas às mudanças políticas, econômicas, sociais e culturais, intrínsecas à conjuntura na qual os conflitos se desenvolvem, demanda uma abordagem integrada dessas variáveis.

O arranjo das políticas públicas utilizadas como vetor para a construção de estratégias de futuro devem, portanto, estar em sintonia com os imperativos do desenvolvimento, em bases mais sustentáveis e coerentes. No caso dos conflitos, que envolvem disputas de natureza socioeconômica e ambiental, é importante que não se perca a noção de que tais conflitos não se resolvem por meio de procedimentos “binários” (bem x mal; heróis x vilões; legal x ilegal; formal x informal) e, sim, de que é necessário propor uma situação onde não haja perdedores e ganhadores, mas a busca de um ponto intermediário (Theodoro et. alii, 2002).

Provocar diálogos entre as partes que se vêm como inimigos manifestos ou potenciais, e administrar situações conflituosas, é uma tarefa difícil, mas necessária para que se construam os pressupostos básicos de uma verdadeira gestão ambiental. De modo geral, a mediação (facilitação) dos conflitos deve promover valores que ultrapassem a acomodação de interesses setoriais. A cultura do diálogo e da participação de todos os envolvidos (ou de seus representantes) são ferramentas fundamentais para se alcançar os objetivos desejados. Nesse caso, o processo de gestão ambiental de uma determinada área ou região pode se converter no momento ideal para fortalecer a participação da sociedade. O aparato legal que viabilizou a implantação de medidas compensatórias para os potenciais danos provocados, aliado à possibilidade de alterar os projetos originais, deu uma força inquestionável aos grupos que se sentem atingidos pelos planos, programas, projetos ou ações do governo ou das empresas.

Um dos elementos mais importantes, no contexto de uma negociação, é o reconhecimento das interconexões, ou inter-relações, entre as dimensões econômicas, sociais, ambientais, culturais e políticas. A emergência de atores e de situações, antes desconsideradas, e de temas ligados à sustentabilidade, requerem, assim, novas dinâmicas que poderão desencadear práticas ou soluções que atendam à demanda dos diferentes grupos sociais (atores) envolvidos. Para tanto, torna-se fundamental que exista uma postura de relações horizontais, as quais devem promover, entre outras coisas, a participação na tomada de decisões. Se esta medida tornar-se um dos princípios norteadores, os benefícios no médio e no longo prazos, por certo, construirão novos consensos no uso dos recursos naturais.

Para Kakabadse (2002) existem fundamentalmente dois tipos de conflitos: os conflitos potenciais, onde as situações mostram a possibilidade de confronto eminente e os conflitos manifestos, onde existem atores conscientes da possibilidade do confronto, mas que tomam medidas de defesa de seus interesses. Em ambos os casos a possibilidade de diálogo entre as partes é restrita.

Na grande maioria dos casos, conforme enunciam Nascimento e Drummond (2001), existem quatro elementos centrais que devem ser considerados quando se analisa um conflito:

Os atores: indivíduos, grupos, organizações ou Estados que têm identidade própria, reconhecimento social e capacidade de modificar seu contexto, não se esquecendo que estes são movidos por interesses, valores e percepções que são próprias a cada um

A natureza: os conflitos têm natureza diferente, por isso eles podem ser de natureza econômica, política, ambiental, doméstica, internacional ou psíquisa, entre outras.

Os objetos: sempre escassos ou vistos como tais, podem ser material ou simbólico, profano ou sagrado, público ou privado, e assim por diante.

As dinâmicas: cada conflito, segundo ua natureza, tem uma história própria, uma forma de evoluir, conhecendo períodos mais ou menos intensos, mais ou menos rápido.

Assim é que, em muitos conflitos gerados em torno da disputa pelo uso de determinados recursos naturais, ocorre uma trama entre os atores, com dinâmicas que precisam ser contextualizadas, uma vez que envolvem aspectos históricos, culturais e éticos, muitas vezes submersos ou invisíveis. Por exemplo, a fluidez temporal das alianças entre os diferentes atores, gera situações de grande complexidade e volatilidade. Os recortes podem ser surpreendentes dependendo do momento em que se analisam determinadas situações.

No campo da ação política, por exemplo como salienta Little (2001), o tema dos conflitos socioambientais é centrado na problemática da resolução por meio da implementação de políticas públicas e de diversas estratégias e de táticas políticas. A complexibilidade nesses casos é seguramente maior em função da profundidade das divergências. Eliminar ou resolver as divergências que deram origem à crise, de forma pacífica ou consensual, é uma tarefa que exige a aplicação e a aceitação de novos conceitos e teorias. Seria quase a instalação de novos paradigmas, ou de realidades mais complexas. Assim, em função da lentidão em que se processam os entendimentos, é mais prático falar em mediação, em lugar de resolução.

Para Nascimento & Drummond (2002) uma das explicações para a complexidade é que, em tese e em termos práticos, todos os membros da sociedade se “conectam” com a natureza, ou seja, todos dependem da natureza, mesmo que não tenham consciência disso nem se mobilizem a respeito. Em outras palavras, o conjunto das questões ambientais envolve todos os indivíduos e atores, multiplicando a dificuldade do seu enquadramento institucional e da sua resolução.

Outra explicação é que os problemas ambientais desafiam a distinção clássica feita no mundo ocidental entre o privado e o público. Embora as iniciativas individuais geralmente desencadeiem tais problemas, eles raramente são passíveis de resolução individualizada, no âmbito da espontaneidade do mercado. Ao contrário, a sua resolução quase sempre exige formas complexas, inovadoras e duradouras de ação coletiva, como leis, regulamentos, agências públicas especializadas, organizações dos cidadãos, mecanismos participativos, saber científico sólido e atualizado, esquemas de monitoramento etc.

A complexibilidade dos conflitos gerados em torno do uso de um determinado recurso, principalmente quando envolve relações de poderes desiguais (companhias petrolíferas x comunidades tradicionais, latifundiários x agricultores sem-terra, índios x garimpeiros, comunidades de remanescentes de quilombos x empresas) é um desafio constante, pois cada caso apresenta especificidades próprias, tanto espaciais, quanto temporais.

Em alguns casos, o fortalecimento das fragilidades é um caminho para consolidar o respeito mútuo. O desfio maior para se alcançar uma gestão eficiente, em que todos os atores e o meio ambiente sejam contemplados, pelo menos em parte, significa implementar um modelo de racionalidade, sustentado na observação dos direitos humanos e naturais difusos.

Os instrumentos, sejam eles econômicos ou legais, palpáveis ou subjetivos e que hoje estão disponíveis para se efetuar uma gestão ambiental equilibrada e justa, constituem-se como importantes ferramentas para a resolução, mediação ou facilitação de conflitos, onde o(s) objeto(s) da disputa envolve(m) a sociedade e o uso dos recursos naturais. Todos, no entanto, necessitam de complementação de práticas, nem sempre óbvias.

A formalização de parcerias que contemplem o uso dos instrumentos legais, e de outras técnicas menos ortodoxas, viabiliza novos arranjos, que poderão se reverter em conquistas sociais, ambientais, políticas, culturais, éticas e, obviamente, econômicas. Estas dimensões, se integradas e equilibradas, sempre serão consideradas como fundamentais no equilíbrio das sociedades. Ao alcançar este objetivo pode-se inferir que equacionou-se uma parte importante dos conflitos de diversas naturezas e dinâmicas, uma vez que segundo Leff (2001), a percepção da crise ecológica configurou um conceito de ambiente, onde é possível inserir uma nova a visão do desenvolvimento humano, que reintegra os valores e potenciais da natureza, as externalidades sociais, os saberes subjugados e a complexidade do mundo, os quais vinham sendo negados pela racionalidade mecanicista, simplificadora, unidimensional e fragmentadora que conduziu o processo de modernização do planeta. O ambiente, segundo este autor, emerge como um saber integrador da diversidade, de novos valores éticos e estéticos e dos potenciais sinérgicos gerados pela articulação de processos ecológicos, tecnológicos e culturais.

GESTÃO AMBIENTAL MUNICIPAL : Preservação ambiental e o desenvolvimento sustentável

Atualmente, em todo o planeta fala-se muito sobre ecologia, meio ambiente e manejo sustentado dos recursos naturais renováveis. Porém, somente uma pequena parte da população possui conhecimento suficiente para entender a dinâmica e as inter-relações que ocorrem entre os diferentes ecossistemas que existem no mundo. É preciso trabalhar no sentido de levar informações sobre o ambiente a todas as camadas sociais, na expectativa de que cada indivíduo seja atingido por uma consciência ecológica possível de reverter o processo de degradação assustadora que estamos vivendo.

A Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1991), já destacava que os problemas ambientais com que nos defrontamos não são novos, no entanto, sua complexidade começou a ser entendida apenas recentemente. Antes, nossas preocupações voltavam-se para os efeitos do desenvolvimento sobre o meio ambiente. Hoje, temos de nos preocupar também com o modo como a deterioração ambiental pode impedir ou reverter o desenvolvimento econômico.

Surge, então, a necessidade de intensificar estudos, pesquisas e debates sobre esses temas, procurando uma abrangência maior, inclusive atingindo a comunidade em geral, através do envolvimento das administrações municipais, estatuais e federais, a fim de que todos possam ter acesso a estes conhecimentos.

Somente através do uso de práticas de manejo, que não agridam o meio ambiente, pode-se assegurar a perpetuidade da produtividade dos ecossistemas para as futuras gerações. Por isso precisamos desenvolver junto às administrações públicas, um modelo de gestão que assegure a preservação ambiental.

O MEIO AMBIENTE E A GESTÃO PÚBLICA

Para identificar o papel das administrações públicas municipais na preservação do meio ambiente é preciso compreender a essência da natureza e a inter-relação entre os ecossistemas. Portanto, é preciso inicialmente compreender o significado de ecossistema, passando a seguir para a análise da questão ambiental nas administrações municipais, destacando as principais ações que norteiam as políticas ambientais, a fim de garantir a preservação do meio ambiente e o desenvolvimento sustentável.

ECOSSISTEMA

O desconhecimento e as próprias dificuldades que se possui em entender os emaranhados ambientais dos ecossistemas levam o homem ao uso irracional deste meio ecológico. É importante lembrar que da preservação dos ecossistemas depende a vida sobre a terra. Por isso, é fundamental compreendermos melhor o seu significado e o seu funcionamento.

Segundo (Divigneaud, 1974 apud Schumacher, 1997), a expressão ecossistema refere-se a toda e qualquer unidade (área) que envolva todos os organismos vivos (bióticos), que se encontram interagindo com o ambiente físico (abióticos) em que estes vivem, de tal forma que um fluxo de energia produza estruturas bióticas bem definidas e uma ciclagem de materiais entre as partes vivas e as não vivas.

Na natureza existem inúmeras possibilidades de combinações entre fatores animados e inanimados para formarem um ecossistema. Schumacher (1997), diz que qualquer dessas combinações que estejam em relativo equilíbrio, tanto no seu aspecto como na sua função, chama-se ecossistema.

Cada ecossistema contém uma biocenose, ou seja, uma comunidade de plantas e animais e um biótipo, isto é, o seu ambiente. Este ecossistema possui uma certa extensão territorial e se limita com ecossistemas vizinhos.

Todo e qualquer ecossistema, constituído por florestas, rios, oceanos e outros, apresenta componentes bióticos e substâncias abióticas que, quando em equilíbrio com o meio, produzem estabilidade.

Schumacher (1997), destaca que os efeitos que asseguram este equilíbrio dinâmico correspondem essencialmente às relações de alimentação de populações e aos ritmos dos fatores ecológicos. Qualquer desequilíbrio ocasionado pela poluição e destruição dos ecossistemas ocasiona diversos problemas na atmosfera.

Uma prioridade básica, segundo a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente (1991), é fazer com que o problema das espécies em extinção e dos ecossistemas ameaçados conste nas agendas políticas como item de maior importância no tocante à economia e aos recursos.

A QUESTÃO AMBIENTAL NAS ADMINISTRAÇÕES MUNICIPAIS

O meio ambiente, nos últimos anos, vem sendo exaustivamente discutido em função da degradação da natureza e consequente decadência da qualidade de vida, tanto nas cidades, como no campo. Essa situação decorre, entre outras razões, do mau gerenciamento ambiental advindo do setor público e privado.

Segundo publicações da Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul - FAMURS (1998), é necessário que a Administração Municipal crie unidades específicas para o trato das questões envolvendo o meio ambiente, a fim de verificar a quantidade de problemas causados pela falta de um planejamento adequado, ou seja, de políticas que contemplem o impacto ambiental gerado pelos seus projetos.

Desenvolvimento sustentável na gestão pública

Quanto ao significado de desenvolvimento sustentável, Stake (1991) apresenta a seguinte definição:

“Para ser sustentável, o desenvolvimento precisa levar em consideração fatores sociais, ecológicos, assim como econômicos; as bases dos recursos vivos e não vivos; as vantagens e desvantagens de ações; alternativas a longo e curto prazos.” (Stake, 1991, p.9)

Temos então, três objetivos relacionados ao desenvolvimento sustentável: os objetivos sociais, econômicos e ecológicos, que podemos caracterizar da seguinte forma na gestão pública:

Os objetivos sociais compreendem a moradia, educação, lazer e saúde

Os objetivos econômicos compreendem a produção, o acesso aos bens de consumo e o emprego

Os objetivos ecológicos compreendem a preservação do meio ambiente.

De acordo com a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (1991), satisfazer as necessidades e as aspirações humanas é o principal objetivo do desenvolvimento.

Muitas vezes, as necessidades básicas de um grande número de pessoas, como alimento, roupas, habitação, emprego, saúde, não estão sendo atendidas. Além dessas necessidades básicas, as pessoas também aspiram a uma melhor qualidade de vida. Num mundo onde a pobreza e a injustiça são frequentes, sempre poderão ocorrer crises ecológicas e de outros tipos. Para que haja um desenvolvimento sustentável é preciso que todos tenham atendidas as suas necessidades básicas e lhes sejam proporcionadas oportunidades de concretizar suas aspirações para uma vida melhor.

Em essência, o desenvolvimento sustentável é um processo de transformação no qual a exploração dos recursos, a direção dos investimentos, a orientação do desenvolvimento tecnológico e a mudança institucional se harmonizam e reforçam o potencial presente e futuro, a fim de atender às necessidades e aspirações humanas.

Sistema Municipal de Proteção Ambiental

O Sistema Municipal de Proteção Ambiental, segundo publicação da FAMURS (1998), será composto por órgão da prefeitura e entidades do município. Poderá integrar entidades de pesquisa e fundações responsáveis pela pesquisa em recursos naturais, proteção e melhoria da qualidade ambiental, pelo planejamento, controle, fiscalização das atividades que afetam o meio ambiente e aplicação de normas a ele pertinentes e pelas ações não governamentais.

O Sistema Municipal de Proteção Ambiental deverá conter:

Conselho Municipal do Meio Ambiente, órgão superior do Sistema, de caráter consultivo, deliberativo e normativo, responsável pela aprovação e acompanhamento da implantação da Política Municipal do Meio Ambiente, bem como dos demais planos afetos à área

A Secretaria, Diretoria, Departamento ou Seção de Meio Ambiente do Município, responsável pelo meio ambiente, como órgão central (unidade administrativa)

As demais Secretarias Municipais e organismos da administração direta e indireta, bem como as instituições governamentais e não governamentais com atuação no município.

Os órgãos responsáveis pela gestão dos recursos ambientais, preservação e conservação do meio ambiente e execução da fiscalização das normas de proteção ambiental, como órgãos executores.

POLÍTICA AMBIENTAL

A política ambiental de uma região depende, em primeiro lugar, da preferência social pelo meio ambiente e da disponibilidade de recursos financeiros, técnicos e humanos necessários a sua implantação.

Segundo Maimon (1996), a preferência social pelo meio ambiente demarca o nível de poluição socialmente aceitável, isto é, quanto de incômodo a sociedade está disposta a suportar e, sobretudo, qual a contrapartida de recursos que está disposta a abrir mão para melhorar seu meio ambiente.

Essa preferência é diferente entre regiões e classes sociais, depende das crenças, ideologias, culturas e dos conflitos de interesses dos envolvidos, tais como, o setor público, o setor privado, a sociedade civil e militar e as organizações não governamentais.

Maimon (1996), destaca ainda que, em nível internacional, as políticas ambientais podem ser classificadas segundo três macroobjetivos: uma política de segurança mínima (PSM), uma política de crescimento ecologicamente sustentável e uma política com ênfase na Qualidade Total, incluindo neste conceito a Qualidade Ambiental.

A política de segurança mínima tem por objetivo garantir a segurança sobre riscos e acidentes ecológicos de grande vulto, evitando as respectivas repercussões sobre a saúde da população. Esta política caracteriza os países com recursos orçamentários e técnicos restritos e onde não há uma forte sensibilização quanto à questão ambiental.

A política de crescimento ecologicamente sustentável marca a maioria dos países que avançaram no campo da política ambiental. Tem por base a gestão racional dos recursos e a prudência no longo prazo. Visa evitar os impasses e os custos ecológicos altíssimos, enfatizando a prevenção da poluição, a gestão probabilística de riscos globais, o desenvolvimento científico-tecnológico e o acesso à informação.

A política de modernização pela Qualidade Total parte da premissa de que o meio ambiente deve ser considerado não somente como uma precondição de crescimento a longo prazo, mas como um bem a ser valorizado na política global da qualidade, em todos os seus níveis: econômico, social e ecológico. Visa utilizar o meio ambiente como elemento dinâmico da concorrência e de imagem internacional, de redução das desigualdades sociais e de segurança.

Comparando com a realidade praticada na maioria dos países ou regiões, Maimon (1996), diz que na prática os principais instrumentos de política ambiental são os de comando e controle, que podem ser definidos como um conjunto de regulamentos e normas impostos pelo governo, com o objetivo de influenciar diretamente as atitudes do poluidor, limitando ou determinando seus efluentes, sua localização, hora de atuação, etc..

Segundo Maimon (1996), as macropolíticas com interface ambiental são predominantemente estratégias de ecodesenvolvimento, destacando as seguintes:

Desenvolvimento tecnológico
Planejamento energético
Planejamento regional e urbano
Educação ambiental.

Desta forma, destacamos a seguir os principais aspectos a serem considerados na elaboração de políticas de Gestão Ambiental.

Educação ambiental

A educação ambiental surge como um conjunto de ações que buscam conciliar desenvolvimento, preservação ambiental e melhoria da qualidade de vida do ser humano.

Cascino (1999), destaca a elaboração do Tratado de Educação Ambiental para Sociedades Sustentáveis e responsabilidade Global, durante a realização da ECO-92, que diz o seguinte:

“ A educação ambiental deve tratar das questões globais críticas, suas causas e inter-relações em uma perspectiva sistêmica, em seu contexto social e histórico.
Aspectos primordiais relacionados com o desenvolvimento e o meio ambiente, tais como população, saúde, paz, direitos humanos, democracia, fome, degradação da flora e da fauna, devem ser abordados dessa maneira.” (Cascino, 1999, p.45)

A educação ambiental deve levar o homem a viver em harmonia com a natureza, passando pela participação de todos os cidadãos na solução e prevenção de problemas ambientais. Para isso, é necessário compreender o ambiente, a relação dinâmica que existe entre os ecossistemas naturais e os sistemas sociais.

Planejamento energético

Schmidheiny (1992), destaca que a energia oferece alguns dos maiores desafios na busca pelo desenvolvimento sustentável. Ela é fundamental para o progresso humano, no entanto, dificilmente reflete os custos ambientais associados ao seu uso.

Sabe-se que não podemos regressar ao cenário de baixo consumo de energia do passado, nem mudar drasticamente nossos sistemas energéticos. Os países construíram suas economias numa infraestrutura altamente dependente dos combustíveis fósseis, e qualquer mudança brusca teria impactos econômicos politicamente inaceitáveis, sobretudo para as indústrias emergentes.

No entanto, é preciso fazer com que os preços da energia reflitam os custos ambientais.

Schmidheiny (1992), propõe uma reorientação dos planos nacionais de energia para uma política de recursos racional e coerente com um horizonte de tempo mais amplo. Esta política está montada sobre três pilares.

Esses pilares são: uma maior eficiência energética, uma combinação mais sustentável entre fontes de energia e padrões de consumo e uma estratégia energética de longo prazo.

Reforçando a necessidade urgente de mudança na atual situação energética do mundo, a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1991), destacou que, para manter e ampliar os ganhos anuais de rendimento energético, os governos têm de transformá-la num objetivo explícito de suas políticas de fixação de preços de energia para os consumidores.

Uma estratégia energética segura, viável do ponto de vista ambiental e econômico, capaz de manter o progresso humano até um futuro distante, é evidentemente imperativa, e também possível. Mas para chegar a ela serão necessários um empenho político e uma cooperação institucional renovados.

Controle da poluição

Schumacher (1997), define poluição como sendo qualquer alteração que mude as características originais de um determinado meio. Normalmente atribui-se ao homem a causa de toda a poluição ocorrida na terra. No entanto, existe também a poluição natural causada por fenômenos naturais, tais como vulcões em erupção, furacões ou excesso de chuvas.

Tanto a poluição da água, como a poluição do ar, representam sérios problemas para a saúde das pessoas e dos animais.

Os tipos de poluição mais comuns encontrados atualmente nas águas em geral, e que causam grandes desequilíbrios nestes ecossistemas, são: poluição por agrotóxicos e produtos químicos; poluição por esgotos; poluição térmica; poluição industrial; poluição natural.

Para melhorar a qualidade de vida das populações é necessário que ocorra a redução dos poluentes a concentrações não prejudiciais. Uma tecnologia avançada e equipamentos adequados, o gerenciamento dos resíduos sólidos, além de uma fiscalização rigorosa, podem amenizar os efeitos negativos desses poluentes sobre o meio ambiente.

Resíduos sólidos urbanos

O manejo e destino dos resíduos sólidos, comerciais, domiciliares e industriais, trata-se de um problema que envolve questões ambientais, econômicas e sociais, podendo ter graves consequências num futuro próximo.

É preciso ter um posicionamento avançado e crítico, frente a esta situação, buscando uma alternativa viável e condizente com a realidade atual.

De acordo com a realidade de cada região, várias são as alternativas que podem ser utilizadas para o gerenciamento dos resíduos sólidos urbanos, entre elas: a reciclagem e a compostagem.

Segundo Pereira (1996):

“A reciclagem é resultado de uma série de atividades da qual materiais que se tornariam lixo, ou estão no lixo, são desviados, sendo coletados, separados e processados para serem usados como matéria-prima na manufatura de bens, feitos anteriormente com matéria-prima virgem.” (Pereira, 1997, p.17)

A reciclagem é um negócio e deve ser tratado como qualquer outro negócio. Ela deve ser estruturada e planejada igual a qualquer outro empreendimento.

Podemos considerar a reciclagem como uma indústria nova, em formação, com um potencial enorme.

Quanto a compostagem, Lima (1995), diz que é o ato ou ação de transformar os resíduos orgânicos, através de processos físicos, químicos e biológicos, em uma matéria biogênica mais estável e resistente à ação das espécies consumidoras.

A compostagem deve ser desenvolvida em sistemas aeróbicos controlados (a fermentação ocorre na presença de ar), que propicie a esterilização, mineralização e humificação dos resíduos orgânicos.

Gera como produto final um fertilizante orgânico, que poderá ter vários usos e aplicações na agricultura, controle de erosão, cobertura de aterros e outros.

Uma das grandes vantagens da compostagem é que pode ser desenvolvida em sistemas simplificados e de baixo custo, mantendo a mesma eficiência obtida nos processos mecanizados.

Licenciamento ambiental

O processo de concessão de licenças e autorizações para o desenvolvimento de atividades econômicas, explicita claramente a disputa entre duas demandas básicas: a necessidade de se produzir e a necessidade de se preservar o meio ambiente, sendo que a última é atribuída ao setor público, responsável pelas atividades de planejamento e controle ambiental. A necessidade de produção está associada a atuação do setor privado, que gera impactos sobre recursos naturais em maior ou menor escala.

Segundo Valle (1995), o licenciamento da atividade das instalações, ato que vai permitir a empresa operar em um local definido, é o primeiro e principal vínculo formal que une as autoridades ambientais.

A Lei Federal 6.938, de 31 de agosto de 1981, instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, criando o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, que tem como órgão superior o Conselho Nacional de meio Ambiente - CONAMA e como órgão central o Instituto Brasileiro do meio Ambiente - IBAMA, que é constituído por todos os órgãos e entidades federais (órgãos setoriais), estaduais (órgãos seccionais) e municipais (órgãos locais), envolvidos com o disciplinamento do uso racional dos recursos ambientais e preservação da qualidade ambiental.

A Lei considera o meio ambiente como patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, privilegiando e enfatizando o aspecto preventivo de controle ambiental.

A Resolução do CONAMA, de 23 de janeiro de 1986, estabeleceu competências, responsabilidades, critérios técnicos e diretrizes gerais, além de especificar quais as atividades que estão sujeitas a esses procedimentos. É a norma que trata dos elementos básicos para a execução dos estudos de impacto ambiental - EIA e apresentação do relatório de impacto ambiental (RIMA).

Segundo Pereira & Nascimento (1997), os EIAs constituem um conjunto de atividades que incluem o diagnóstico ambiental, a identificação, previsão e medição dos impactos, a interpretação e valoração dos impactos, a definição de medidas mitigadoras e programas de monitoração dos impactos ambientais.

Na resolução 237/97 do CONAMA, artigo 6º, foram estabelecidas as atribuições dos municípios no licenciamento de atividades de impacto local, sendo que o artigo diz o seguinte:

“Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto local e daqueles que lhe forem delegados pelo Estado por instrumento legal ou convênio.” (Resolução 237/97 CONAMA, artigo 6º, 1997)

Aspectos gerais da Lei de Crimes Ambientais

Silva (1999), destaca que a Lei de crimes ambientais n.º 9.605/98, recentemente aprovada pelo Congresso Nacional, representa para a Nação Brasileira e, especialmente para o meio ambiente, um enorme avanço, pois apresenta perfeita sintonia com os anseios da população, em função do despertar da sociedade para o exercício da cidadania e os valores que o meio ambiente representa para a sadia qualidade de vida.

A poluição, as substâncias tóxicas, o lançamento de resíduos sólidos, líquidos ou gasosos, detritos, óleos ou substâncias oleosas, também receberam tratamento exemplar na lei de crimes ambientais, ou seja, aquele que causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição da flora, serão punidos com a pena de reclusão de um a cinco anos. Criminaliza também condutas consideradas reprováveis como a pichação de bens públicos e a realização de grandes obras sem o estudo de impacto ambiental.

Avaliação Econômica de Impactos Ambientais

Segundo Pereira & Nascimento (1997), normalmente a avaliação sócio-econômica de projetos de investimento requer que se atribuam valores monetários a bens tais como a qualidade do ar e da água, potencial turístico de determinadas áreas, patrimônios históricos, etc.

Esses são exemplos de bens públicos, que tem valor para a sociedade, mas não tem mercados onde este valor possa ser expresso. No entanto, para a sociedade poder decidir sobre um investimento que irá afetar de algum modo o meio ambiente, necessita contar com mecanismos adequados para estimar seu valor social.

Pereira & Nascimento (1997) destacam que, normalmente, o foco principal de estudo em Economia são as ações dos indivíduos e das empresas. No entanto quando tentam estimar, por exemplo, o valor recreacional de um determinado bem público para seus usuários, utilizam métodos das preferências reveladas, medidas a partir do comportamento dos consumidores.

Entre os métodos de avaliação extra-mercado existentes, os mais conhecidos para utilização em projetos de tecnologia de infra-estrutura urbana são os denominados de Avaliação Contingente e Preços Hedônicos.

Pereira & Nascimento (1997), apresentam a seguinte definição para o método de Avaliação Contingente:

“O método de avaliação contingente consiste em perguntar aos beneficiários potenciais de um projeto específico quanto estariam dispostos a pagar pelas melhorias ambientais, ou pela instalação de determinados serviços, resultantes da implantação daquele projeto. A partir dessa informação sobre a disposição a pagar dos beneficiários, o método deriva estimativas dos benefícios. O objetivo maior desse método é a determinação do preço a pagar, ou seja, valor que a população alvo de um projeto estaria disposta a pagar para usufruir dos benefícios gerados pela implantação do mesmo. Portanto, para aplicar este método se faz necessário a realização de uma pesquisa de campo. As perguntas feitas aos entrevistados, para tentar estabelecer essa disposição a pagar pelos serviços do projeto, referem-se a situações hipotéticas alternativas.” (Pereira & Nascimento, 1997, p.2)

Em relação aos Preços Hedônicos, Pereira & Nascimento (1997), destacam que este método ganhou popularidade a partir de 1961, com os trabalhos de Griliches e Adelmann, sendo que as primeiras alternativas foram direcionadas à construção de índices de preços ajustados por mudanças de qualidade.

Apesar de estar incluídos entre os métodos de avaliação extra-mercado, o método dos Preços Hedônicos refere-se a um tipo essencial de mercado, onde o preço, que equilibra este mercado, reflete a quantidade de atributos que o bem em questão possui, quanto maior os atributos, maior o preço a eles atribuídos.

Um exemplo do método dos Preços Hedônicos é o da abordagem do valor da propriedade, onde tenta-se mensurar o custo do dano ambiental ou o benefício da melhoria ambiental, através da plotagem do efeito da qualidade do meio ambiente sobre o preço da propriedade.

A avaliação de impacto ambiental pode ser considerada como componente integrado no desenvolvimento de projetos e como parte do processo otimizador de decisão.

Fonte: www.bvsde.paho.org/www.portalga.ea.ufrgs.br/www.qualidade.adm.br

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